專家解讀 | 深入打好凈土保衛戰的新階段
發表時間：2024-05-07
來源：生態環境部
作者：鄧璟菲 董璟琦 張紅振 何軍
我國土壤污染防治相關法規政策文件對綠色低碳修復有原則要求。《中華人民共和國土壤污染防治法》提出實施風險管控、修復活動不得對土壤和周邊環境造成新的污染。《建設用地土壤修復技術導則》提出鼓勵采用綠色的、可持續的和資源化修復。《減污降碳協同增效實施方案》和《“十四五”土壤、地下水和農村生態環境保護規劃》都提出鼓勵綠色低碳修復。黨的十八大以來，生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化，但生態環境保護任務依然艱巨。我國同時面臨實現生態環境根本好轉和碳達峰碳中和兩大戰略任務，生態環境多目標治理的要求進一步凸顯，協同推進減污降碳已成為我國新發展階段經濟社會發展全面綠色轉型的必然選擇。2023年，習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調，綜合運用自然恢復和人工修復兩種手段，因地因時制宜、分區分類施策，努力找到生態保護修復的最佳解決方案。在此背景下，《關于促進土壤污染風險管控和綠色低碳修復的指導意見》（環辦土壤〔2023〕19號，以下簡稱《意見》）于2023年12月正式印發，對于貫徹土壤污染管控修復綠色低碳理念、推動產業綠色低碳發展、強化社會責任意識等，都具有里程碑式的意義。
▎一、國際進展
國際上綠色低碳修復劃分為萌芽和早期發展（2006年之前）、快速發展（2007-2012年）和成熟發展（2013年至今）三個階段。第一階段，從2000年左右逐步進入土壤污染綠色可持續修復（Green and Sustainable Remediation）時期，從傳統基于質量標準修復和基于風險評估的修復管控策略，向綜合考慮修復管控全過程環境、社會和經濟影響的可持續策略轉變。研究機構和公益組織在決策中考慮環境足跡和碳足跡等影響，并探索研究綠色可持續修復的評估工具和方法。第二階段，綠色可持續修復理念已得到廣泛認同，相關評估工具方法和標準規范等得到充分發展。第三階段，進入靈活實踐和創新階段，從理念逐步融入具體的修復技術、專業設備、風險管控、修復材料、組織管理等方面，也從修復工程向土地利用規劃、土地開發區劃、生態景觀設計等領域進行了拓展。2020年以后，綠色可持續修復相關評估體系和實踐應用基本成熟，隨著全球應對氣候變化需求日益迫切，土壤污染治理逐步進入可持續韌性修復（Sustainable Resilient Remediation）時期，將碳排放和適應氣候變化能力納入了評價體系。目前發達國家環境修復已進入生態、低碳、韌性的綠色可持續新時代。
國際上主流的綠色可持續修復相關框架主要包括可持續修復框架、綠色修復框架和綠色可持續修復框架三類。可持續修復論壇（Sustainable Remediation Forum， SuRF）是可持續修復框架的代表，將其定義為通過合理公正地使用有限資源使人類健康和環境獲得最大凈效益的修復策略，主要考慮環境、社會、經濟三要素。綠色修復則在修復實施中考慮所有的環境影響，并在修復行動中采用可將環境足跡最小化的措施，主要考慮土地/生態系統、材料與廢棄物、能源、空氣/大氣、水五大核心要素。綠色可持續修復一般指在污染場地修復中采取特定的產品、工藝、技術、流程以減輕污染物對受體的風險，同時綜合考慮社區目標、經濟影響和凈環境效益的平衡，主要涵蓋溫室氣體排放、能源消耗、回收利用/廢棄物減量化、資源消耗等客觀指標和資產再利用的效益、創造和保留工作機會、創造社區資產等主觀指標。
發達國家將綠色可持續修復理念逐步融入土壤污染治理的政策制定過程，主要經歷了三個階段：
第一階段是由國家主管部門主導進行管控。早期的土壤污染治理主要是對嚴重污染事件造成輿情影響的響應，基本采取完全清除污染物或對污染物進行封存的措施。這一時期，僅根據污染物的濃度來簡單確定污染地塊治理優先順序，風險評估應用較少，也未結合用地性質考慮修復必要性。隨著修復成本大幅增加，實踐發現，許多地塊更適合依據未來用地規劃開展風險評估，并進行治理優先級排序。隨著治理需求迫切的地塊得到管控，不需要立即治理的污染地塊得到識別，公眾的看法也逐漸改變，不再視所有污染地塊為需要采取政府行動的極端事件。
第二階段是靈活的國家法規為因地制宜開展土壤污染治理決策創造條件。該階段，更多地塊采用基于規劃情景開展風險評估，并因地制宜制定解決方案的管控或修復策略。土壤污染治理與土地規劃之間有了更緊密的聯系，棕地再開發成為地塊治理的驅動力之一。在此情況下，可將更大范圍的利益相關方納入決策環節，并為綠色可持續修復作出積極貢獻。由政府和私人聯合投資的棕地再開發項目成為優先選項，也衍生出多種聯合資助模式。但其主要障礙在于修復完成后土地所有權人的債務以及未來潛在需要承擔的義務。
第三階段是法律法規為私人參與土壤修復創造機會并提供保障。私人投資土壤修復主要考量地塊再開發的社會經濟價值，為綠色可持續修復的應用培育了豐沃的土壤。然而土壤修復較為復雜，且存在不確定性，一定程度上成為地塊再開發的阻礙。主要問題包括：政府與私人如何分擔修復成本、修復失敗的風險和修復后殘留污染的潛在責任和義務。例如地下水污染常常超出地塊邊界，責任難以劃定；對于此類問題，歐盟允許政府接管一部分地下水修復或管控的未來責任、義務或風險，從而減少土地使用權人受到不確定性因素影響，增強利益相關方對于棕地再開發項目的合作意愿。
發達國家綠色低碳修復體系各有側重，推進綠色低碳修復的管理決策過程漫長復雜，與我國土壤修復產業背景不同、階段不同、任務不同。我國土壤修復產業在剛剛興起、同時面臨全方位協同推進減污降碳任務的背景下，推動綠色低碳修復大有可為。
▎二、《意見》出臺的迫切需求與重要意義
（一）需求分析
應充分汲取發達國家經驗教訓。發達國家在土壤污染修復領域走過了許多彎路，如荷蘭開展的費用效益分析結果表明，在修復初期，荷蘭投入巨額資金將土壤修復到背景值水平，其綜合效益卻不達預期。后續逐步過渡到綠色可持續修復，經過近50年的修復歷程，綜合效益最終與成本基本持平。我國土壤污染治理應深刻汲取發達國家經驗教訓，盡早走綠色低碳發展之路。
綠色低碳化修復是必由之路。習近平總書記提出要堅持走生態優先、綠色低碳的發展道路。在當前深入打好污染防治攻堅戰和碳達峰碳中和決策部署總體形勢下，減污降碳協同創新是推動綠色生產力加快發展的重要抓手，綠色化、低碳化是我國土壤污染防治的必由之路。
科技和大數據技術是關鍵支撐。為全面準確落實精準治污、科學治污、依法治污方針，在高速的信息化時代背景下，未來土壤環境管理和污染防治也會持續向信息化、智能化方向發展。國際上開發應用了動態在線監控預警體系和污染地圖等工具，土壤綠色低碳修復的技術創新與大數據、人工智能等融合發展，是引領未來的方向。
（二）重要意義
發布《意見》是落實中央精神的重要舉措。黨的二十大報告提出要“統籌產業結構調整、污染治理、生態保護、應對氣候變化，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展”，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提到2035年的遠景目標之一包括碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現，體現了國家對于減污降碳協同增效的要求。近年來，我國土壤污染治理相關法規政策和標準指南等從原則上倡導和鼓勵綠色可持續修復，但針對土壤污染風險管控和綠色低碳修復如何推動、以及推動什么等關鍵問題缺少專門文件進行頂層設計。在生態環境領域減污降碳背景下，我國亟需發布土壤污染治理綠色低碳指導性文件，明確可實施的路線圖，提供配套支撐與保障，促進實現土壤污染防治領域減污降碳協同增效。
落實《意見》是完善治理體系的重要內容。《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》提出了“深入打好凈土保衛戰”的更高要求，明確提出提升生態環境治理現代化水平的重大任務。經過20多年的發展，國際上綠色可持續修復尺度已從地塊擴展到區域和宏觀，在評估上已從一次、二次環境影響擴展到多指標、全過程的綠色可持續評估與實踐體系。我國綠色低碳修復整體仍處于萌芽階段，如果潛在的過度修復和二次污染監管等不到位，會導致人居環境安全受到威脅、修復綜合效益下降，與生態環境治理能力現代化提升的要求相悖。推動污染土壤綠色低碳修復，提升精細化管理水平，有助于促進土壤污染治理水平提升，以更高水平保護支撐高質量發展。
推動《意見》是實現彎道超車的具體路徑。縱觀發達國家發展歷程，土壤污染治理走綠色可持續的風險管控和修復路徑，是國際社會共識。我國土壤修復產業處于發展期，大量歷史遺留污染地塊正在或仍待治理。目前，建設用地土壤污染風險管控和修復仍部分存在投入大、環境風險高、調查評估不精準、二次污染防控不到位、不利于土壤資源可持續利用等問題。根據世界銀行的初步測算，與傳統修復方式比較，在中國推廣綠色可持續修復與風險管理可以大幅降低修復成本、提升修復效益。因而，從土壤污染治理發展初期就引導培育綠色低碳理念，對其綠色化低碳化轉型、走高質量發展道路、實現彎道超車至關重要。
▎三、《意見》的戰略定位與實施原則
（一）戰略定位
一是提出未來導向。《意見》指出，我國土壤污染風險管控和修復過程中資源能源高效利用和二次污染防控水平有待進一步提升，在綠色低碳發展、持續深入打好凈土保衛戰、積極推動減污降碳協同增效的背景下，需要以堅持問題導向、因地制宜、系統治理為原則，綜合運用自然恢復和人工修復兩種手段，促進土壤污染風險管控和綠色低碳修復。《意見》定位在提出面向中長期的導向性意見，引導土壤污染風險管控和修復從以控制風險為單一目標，向綜合考慮減污降碳目標邁進，為未來土壤污染防治明確了方向。
二是全過程統籌謀劃。《意見》給出了我國土壤污染風險管控和綠色低碳修復的實施路徑，即大力培育形成綠色低碳理念，全方位系統推進綠色低碳轉型，積極探索綠色低碳典型案例，逐漸形成評價評估體系。《意見》還圍繞風險管控和修復全過程關鍵環節如何提升綠色低碳水平提出針對性建議，包括前期合理規劃受污染土地用途、精準開展土壤污染狀況調查評估、重點突出修復管控方案的綠色低碳化設計、實施過程中積極探索應用最佳管理措施，以及后期跟蹤和可持續管理，系統謀劃全鏈條綠色低碳修復。
三是強化科技支撐。《意見》專章撰述了全方位強化科技支撐，從在科研布局中滲透綠色低碳相關基礎性研究，到關鍵技術、材料、裝備的重點攻關，再到技術集成和工程應用示范，力爭實現產學研用管一體化發展。
四是積極接軌國際。《意見》明確積極借鑒國內外先進經驗，用好國際貸贈款資金支持途徑，結合世界土壤日等主題進行宣傳引導，體現了土壤污染風險管控和綠色低碳修復工作與國際接軌的定位。
（二）實施原則
一是統籌考慮和突出重點相結合。《意見》統籌考慮了土壤污染風險管控和綠色低碳修復工作推動的整體框架，大力培育綠色低碳理念、系統推進減污降碳協同增效、持續探索推動創新實踐、逐步建立評價評估體系，重點突出了規劃、調查、修復管控設計和實施、后期管理等全過程工作建議。強調全方位科技支撐，包括統籌科研系統布局、加強基礎研究，加快關鍵材料裝備科技攻關、清潔能源替代和升級改造，遴選相關內容納入國家相關技術名錄，推動形成一批系統解決方案和綜合示范工程。
二是問題導向與先行先試相結合。《意見》旨在解決土壤修復行業突出問題，提高減污降碳協同治理能力，針對城鎮建設用地再開發需求迫切、工程化措施占比高、潛在二次污染、資源能源消耗較高等實際問題提出意見。以突出問題和薄弱環節為導向，鼓勵先行先試，形成可復制可推廣的經驗案例。
三是政策引導與強化幫扶相結合。《意見》指出生態環境部將逐步建立定性與定量相結合的評價指標體系，編制相關工作指南和技術規范，加強水土復合污染治理以及風險管控和綠色低碳修復領域科研布局，要求各級生態環境部門積極推動全過程風險管控和綠色低碳修復，在財政資金和政府采購活動中推動落實綠色化、低碳化要求，給予了技術、資金等方面的政策引導。此外，還將拓展提升管理部門、從業單位和人員技術能力水平，并加強宣傳教育，向業界和公眾普及相關知識和政策要求。
四是評估考核與創新激勵相結合。鼓勵先行先試形成經驗案例，探索創新打通規劃設計管理流程，實踐應用提升環境綜合效益。同時，以反映土壤污染風險管控和修復全過程綠色低碳水平為目標，建立定性定量相結合的指標體系，并積極探索適用的環境足跡評估工具和碳核算方法，以科學有力支撐評估工作開展，有效激勵創新。
▎四、我國風險管控和綠色低碳修復階段建議
借鑒國際上土壤污染風險管控和綠色可持續修復理念發展和政策實施不同階段，提出我國風險管控和綠色低碳修復階段發展建議。
第一階段，建議聚焦修復過程二次污染控制和防止過度修復。主要針對從業人員開展宣貫引導，健全風險管控的制度體系和標準規范，推進修復工程的定量化和設備的專業化，在保障風險可接受的前提下（即達到合理的修復或管控目標值），逐步突破目前自上而下的管控，積極探索靈活的土地利用規劃與修復管理。
第二階段，建議完善修復的綠色可持續定量評估與考核體系。構建精細化場地污染和評估概念模型，定量化描述可接受風險水平，通過科學監測與核算手段量化修復工程的單位能耗、水耗等資源消耗，測算工程實施的節能減排效益與間接環境效益，并通過量化評估結果給予相應激勵措施，促進利益相關方有效參與。
第三階段，建議從風險管控和修復工程過渡到智慧再生（Smart Regeneration）的一體化過程。充分利用信息時代智能技術，在土地利用的早期，引入土壤污染風險管控和修復地圖等，將土地開發規劃與地塊污染修復密切結合。在設計解決方案時，統籌考慮土地利用規劃、污染狀況、修復管控技術等，引入生態景觀設計，在促進污染治理的同時提升生態景觀價值，加強與后期再開發相結合。提升咨詢業在修復產業中的份額比例，積極引入全過程整體解決方案服務。
（作者系生態環境部環境規劃院 鄧璟菲、董璟琦、張紅振、何軍）