張昕：協(xié)調推進自愿碳市場建設 攜手培育綠色低碳新動能
發(fā)表時間：2024-06-05
來源：中國環(huán)境
作者：張昕
今年1月，全國溫室氣體自愿減排交易市場歷經6年改革后正式啟動，成為我國動員全社會減排行動、推進“雙碳”目標實施的重要政策工具。近期，自愿減排交易機制（以下簡稱CCER機制）與綠證綠電制度之間的關系引起了廣泛關注，為市場主體開展自愿減排交易活動帶來一定影響。鑒于此，理清上述兩類市場機制差異化政策定位，以市場自主選擇為導向解決交叉管理問題，有利于實現各市場機制政策功能，更好發(fā)揮自愿碳市場減排激勵作用。
堅持推進CCER機制建設的重要意義
持續(xù)夯實完善CCER機制，推動建成兼具低碳發(fā)展引導力與國際影響力的自愿碳市場，不僅將為完善我國碳定價政策框架、推動低碳產業(yè)發(fā)展提供支持，也有利于我國適應日趨復雜多變的國際碳定價博弈形勢。
一是提振全社會減排積極性。相較全國碳排放權交易市場等旨在管控重點行業(yè)碳排放的市場機制而言，CCER機制為激勵未承擔強制減排義務的市場主體主動開展減排活動提供了相關渠道。現階段，合格減排項目獲簽發(fā)的核證自愿減排量（以下簡稱CCER）可用于實現全國和地方碳排放權交易市場配額清繳抵銷、企業(yè)產品碳中和、大型活動碳中和等目的，出售此類信用指標為項目業(yè)主帶來經濟收益，持續(xù)激勵各類主體自愿采取減排舉措，動員全社會資源積極投向降碳增匯領域，有利于完善我國氣候治理框架，推動綠色低碳轉型，實現高質量發(fā)展。
二是加快新興低碳產業(yè)培育。習近平總書記指出，即將啟動的全國溫室氣體自愿減排交易市場將創(chuàng)造巨大的綠色市場機遇。根據機制框架設計，自愿減排項目的開發(fā)應遵循主管部門公布的減排項目方法學等技術標準，這意味著CCER產生的經濟收益能夠相對精準地流向相關低碳產業(yè)和項目，為其經營發(fā)展提供源自減排貢獻的資金支持，改善其財務表現和融資條件，著力利用市場機制緩解低碳產業(yè)融資難的問題，優(yōu)化低碳產業(yè)發(fā)展以及低碳技術應用環(huán)境，支撐打造綠色低碳新動能。
三是支持國內外碳交易機制履約。一方面，CCER是全國和地方碳排放權交易市場的主要合格抵銷單位，重點排放單位可利用適量的CCER抵銷其碳排放配額清繳，為強制碳市場履約提供更高靈活性，有助于降低重點排放單位履約成本，保障強制碳市場減排約束力度總體可控。另一方面，隨著國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）等行業(yè)性國際碳交易機制實施，我國國際民航業(yè)等面臨日益增強的國際履約壓力，推動CCER被國際民航組織等認可為合格抵銷單位，有助于拓展我國民航公司等潛在履約主體策略選擇空間。
四是增強國際自愿減排交易話語權。近年來國際自愿碳市場快速發(fā)展，市場規(guī)模逐步擴大、機制數量明顯增長、信用指標用途陸續(xù)拓展。除美、歐等發(fā)達經濟體外，廣大發(fā)展中國家參與乃至發(fā)起國際自愿減排交易倡議的積極性有所提高，各方圍繞國際自愿減排交易相關技術標準、監(jiān)管要求等的競爭與博弈日趨激烈。在此背景下，推動擴大我國自愿碳市場規(guī)模，引導其與國際自愿碳市場等制度銜接，對于強化我國自愿碳市場國際影響力，并基于我國實踐增強國際自愿減排交易規(guī)則制定話語權將發(fā)揮關鍵性的支撐作用。
因此，面對因綠電綠證制度實施所可能產生的“雙重獲益”問題，應從科學性、包容性的視角出發(fā)，以強化我國自愿碳市場影響力和競爭力為出發(fā)點，合理確定兩領域市場機制在政策設計、監(jiān)督管理等層面的協(xié)同路徑，滿足多樣化的政策和市場需求。
CCER機制與綠證綠電制度之間的聯系
應該認識到，CCER機制與綠證綠電制度雖均有助于推動溫室氣體減排，但其政策目標存在明顯差別。前者側重于激勵高水平減排行動，后者則側重于促進綠色電力消納，這一特點也導致兩者對交叉管理領域的要求存在顯著區(qū)別。
具體來看，隨著綠證綠電全覆蓋工作的推進，若海上風電、光熱發(fā)電等可再生能源類CCER項目在獲簽CCER的同時，出售其所獲綠證，則導致項目取得的部分減排貢獻在自愿碳市場和綠證綠電市場重復獲得激勵，導致“雙重獲益”，這也在國際組織RE100等主流國際綠電倡議所設認可條件中得到一定反映。其中，得益于額外性等技術方法要求，自愿減排交易機制簽發(fā)的信用指標，相對綠證等只是反映可再生能源電力零碳屬性而言，更強調對其相對基準情景而產生的額外減排貢獻的激勵，從而確保CCER享有更高的指標質量，并使其應用場景遠超綠證等適用的以間接排放為代表的“范圍二”范疇。近期，歐盟委員會發(fā)布了電動車電池碳足跡計算規(guī)則草案，規(guī)定企業(yè)不可通過購買綠證來降低電力碳足跡，綠證的應用場景仍有待觀望。
不難發(fā)現，避免可再生能源發(fā)電類項目產生的減排貢獻“雙重獲益”，成為協(xié)調CCER機制與綠電綠證制度的關鍵著眼點，也是進一步理順兩者實施邊界的重要著力點。考慮到上述機制簽發(fā)指標的差異化功能，以及市場主體因實現多樣化減排目的所形成不同需求，建議綠證主管部門在行政層面明確可再生能源類項目不得重復申領CCER和綠電綠證的前提下，鼓勵此類項目業(yè)主結合指標用途、開發(fā)成本、技術要求適用性等因素，自主選擇其項目減排貢獻變現渠道，給予其充足的選擇權和決策空間，進而最大化其減排收益，切實發(fā)揮市場機制促進可再生能源等低碳產業(yè)發(fā)展的推動作用，保障我國自愿碳市場發(fā)展空間，提升CCER機制和綠證制度國際認可度。
政策建議
一是平行推進自愿碳市場和綠電綠證制度建設。著眼于兩者差異化政策定位，明確CCER機制集中于激勵符合額外性要求且能反映優(yōu)秀科技水平的低碳項目，在林業(yè)碳匯、可再生能源、甲烷減排、節(jié)能增效等領域篩選具有示范引領效應的低碳技術和業(yè)態(tài)，制定發(fā)布減排項目方法學等技術標準，引導新興低碳產業(yè)發(fā)展，滿足市場對高質量信用指標的需要。綠電綠證制度則聚焦全面、準確地對各類綠色電力所具有的零碳屬性進行確認，銜接非化石能源消納等制度要求。
二是加強跨部門政策協(xié)調溝通。CCER機制和綠證綠電制度分別由生態(tài)環(huán)境、能源、發(fā)展改革等部門牽頭負責，建議各有關部門做好充分的信息共享。針對綠證主管部門關注的“雙重獲益”影響綠證認可度問題，建議綠證機制進一步完善頂層設計，制定出臺有關政策法規(guī)，明確對可再生能源類項目參與CCER機制情況下的綠證凍結、注銷和回購規(guī)則，避免因部門間政策沖突引起市場主體對參與全國溫室氣體自愿減排交易不必要的顧慮。
三是推進“碳—電”市場基礎設施信息共享。為保障上述市場機制管理要求能夠有效落實，應推進CCER機制和綠電綠證制度相關注冊登記系統(tǒng)相互連接，促進兩領域市場機制信息互通，保證各機制監(jiān)管隊伍能夠掌握可再生能源發(fā)電等項目注冊、指標簽發(fā)、流轉、使用等情況。對于擬申請注冊CCER項目的該類項目業(yè)主，綠證主管部門可根據情況對項目相關綠證予以凍結或注銷，已交易過綠證的項目可要求其回購并注銷等量綠證，并向社會公開，避免相應指標流入交易市場后形成不必要的“雙重獲益”，保證市場公平性和嚴肅性。
（作者單位：國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心）