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　　為深入落實黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略，黃河入海口城市山東省東營市正在開展生態文明建設地方立法研究，積極探索以立法助推和保障黃河三角洲的生態文明建設。研究認為，現階段制定一部東營市生態文明建設促進條例，有習近平生態文明思想作為遵循，有多年來生態文明建設的成功實踐作基礎，又有國內外立法經驗可以借鑒，既是必要的也是可行的。

　　一、黃河三角洲生態文明建設立法的模式選擇

　　近年來，東營市圍繞黃河三角洲國家級自然保護區建設、濕地保護、黃河三角洲生態保護與修復等方面制定了相應的地方性法規，為生態文明建設提供了重要的制度支撐。由于這些立法都是“分散式”立法，東營市生態文明建設工作仍存在法制保障不足等問題。因此，東營市有必要出臺一部促進生態文明建設的專門性地方立法作為基礎性規定，充分發揮體系化效益，引領全市整體推進生態文明建設工作，進一步提升生態文明建設水平。

　　（一）堅持人與自然生命共同體的理念

　　人與自然是生命共同體，要尊重自然、順應自然、保護自然，站在人與自然和諧共生的高度來謀劃發展。東營市的生態文明建設立法，要基于新的自然價值觀，貫徹生態優先原則，堅持生態空間優先、生態效益優先，將生態環境擺在更加突出的位置。

　　（二）堅持山水林田湖草沙一體化保護與系統治理

　　完整的生態系統包含山水林田湖草沙等諸多要素，要保持這些要素之間的平衡，首先需要把它們作為一個生命共同體來考量。因此，東營市的生態文明建設立法應將各類生態資源納入統一的治理框架中。一是規劃的統一。規劃是地方開展生態文明建設的重要依據和標準，應把分散于單行法中的不同類型的生態文明建設規劃設專章統一起來，確保不同規劃間的相容性。二是行動的統一。要科學布局生態保護與修復空間，堅持一體保護、系統修復與綜合治理。三是管理監督的統一，要堅持黨政同責。

　　（三）探索“一融于四”的建設路徑

　　把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。此處的“融入”絕不是簡單的嵌入或植入，更重要的是將生態文明建設真正納入“五位一體”的總體布局。

　　將生態文明建設融入經濟建設，意味著立法的基礎策略是將重心由“經濟優先”逐步向“生態優先”轉變，自覺推進綠色發展、循環發展、低碳發展，走可持續的發展模式。其中，綠色發展強調發展要建立在資源能支撐、環境可容納的基礎之上；循環發展的核心是解決資源的再生利用問題；低碳發展則側重于推動能源清潔、低碳高效利用和提升生態系統碳匯能力。

　　將生態文明建設融入政治建設的當務之急，是改變單純以國內生產總值增長率論英雄的考核標準。立法應強化地方黨委、政府對生態環境負總責，建立領導干部任期生態文明建設責任制，細化監督考核，明確追責規則，落實黨政同責、終身追責。

　　將生態文明建設融入文化建設，在我國已有深厚的基礎。我國傳統文化提倡“道法自然”“天人合一”“眾生平等”等思想，歷朝歷代都有與環境保護有關的法規與禁令，生態意識始終是中國傳統文化的主流意識。同時，生態文明建設需要社會公眾的廣泛參與，要使公眾養成自覺保護生態環境的良好習慣，生態文明意識的培育勢在必行。因此，立法應主動傳承、應用、發展中國傳統文化中豐富的生態智慧，為培育公眾生態文明意識提供科學的引導與制度化的保障。

　　將生態文明建設融入社會建設，要求立法著力解決人民群眾最關心的現實利益問題，要特別注重水、大氣、土壤等污染的防治。而且國家治理體系的現代化要求構建多元主體合作的治理模式，生態環境治理體系也不例外。為此，立法還須從多元主體共治的維度出發，合理界定政府、企業、社會組織、公民等多元主體的權責關系，建立保障運行機制，形成治理合力。

　　（一）立法名稱

　　目前地方立法名稱主要為“生態文明建設條例”或“生態文明建設促進條例”，在16個省（自治區）、地級市的生態文明建設地方立法中，名稱中含有“促進”的有11個。建議東營市也制定《東營市生態文明建設促進條例》（以下簡稱《條例》）。這樣的定位一是突出生態文明建設是以“促進”“激勵”而非“強制”的手段實施；二是符合我國環境立法特點，吸收《循環經濟促進法》《清潔生產促進法》等法律名稱的經驗，發揮環境法的激勵功能；三是可以充分借鑒其他地方的立法經驗。

　　（二）立法原則

　　一是堅持生態優先。生態優先是《環境保護法》中明確的一項基本原則。秉持地方立法的嚴謹性，《條例》應按照人與自然生命共同體理念的要求，吸收《環境保護法》基本原則規定，將生態優先原則作為基本原則，并將其作為根本要求貫穿于條例制定的全過程。具體應包括三層內涵，一是生態規律優先，二是生態空間優先，三是生態效益優先。

　　二是堅持突出特色。我國地域遼闊，各地的自然資源稟賦差異巨大，生態文明建設的重點、制度保障等也有所不同。東營立法應在堅持上位法的基礎上突出特色，既要圍繞東營獨特的地理位置、自然資源、生態承載能力等區域特征，吸納、優化《東營市海岸帶保護條例》《東營市大氣污染防治條例》《東營市濕地保護條例》《東營市黃河三角洲生態保護與修復條例》等地方單行法中經過實踐檢驗的、成熟的制度，也要進一步鞏固已取得的生態文明建設成果，為具體的實踐探索奠定法治基礎。例如，鑒于東營是全國首批、黃河流域首個自然資源領域生態產品價值實現機制試點城市，《條例》應總結有關實踐經驗，對生態產品價值實現機制作出相應的規定。

　　三是堅持系統性。黨的二十大報告對高質量立法提出了具體要求，強調要“增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性。” 與以要素保護為重心的單行法不同，《條例》作為東營市生態文明建設地方立法的基礎性規定，其功能定位主要是宏觀指引。《條例》的立法目的并非解決某一具體的環境問題，而是要通過立法確立生態文明建設的整體框架和基本原則。因此，《條例》應將系統性原則設置為立法的基本原則，不僅要完善內部規范體系，保證制度內容的前后一致，還要注重與外部規范體系相互協調。

　　（三）基本框架及基本制度構建

　　理想的立法框架應當在確保邏輯自洽的前提下，保持內容的綜合性。參考生態文明建設“一融于四”的實踐路徑，結合現行主要立法，建議《條例》遵循總則統領、規劃先行、保護優先、經濟發展、文化培養、制度保障、責任底線的邏輯思路進行內容設計，并始終貫徹生態優先、生態整體性的價值追求。同時，《條例》要注重宏觀指導性，條文設置不宜太過具體，對于有共性的基本規定可以采取提取公因式的方式，分別置于相應的章節。

　　1.總則。在整合東營市現有生態文明建設單行法和總結東營市生態文明建設成果的基礎上，結合現實需求，確立立法目的、調整范圍、理念與原則、生態文明體系和管理體制，形成統一協調的布局。

　　2.規劃與建設。規劃制度是政府充分發揮宏觀調控作用，開展生態環境保護、生態經濟促進、生態社會建設、生態文化培育所不可替代的基礎性制度，城市建設更是考量生態文明建設水平的綜合性指標。基于此，建議“規劃與建設”單獨成章，并與其后的“生態環境保護”“生態經濟促進”“生態文化與生態教育”三章構成基礎制度與治理規則的關系。一方面，要立足于生態文明建設的綜合性規劃，編制本地區國土空間規劃，在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，進行復雜利益的衡平，實現規劃的統一性。另一方面，通過結合國家和東營市的相關政策文件，明確濕地城市、綠色生態城鎮、生態文明國際合作示范區的建設要求。

　　3.生態環境保護。這一章與第四章生態經濟促進是本條例的核心內容，涉及環境保護與經濟發展的關系。根據人與自然是生命共同體的理念以及生態優先的基本原則，在章節布局上，“生態環境保護”應列于“生態經濟促進”之前。這一章的重點是統籌考慮環境污染和生態破壞，將自然資源保護、污染防治、特殊區域保護熔于一爐。因此，這一章應包含三部分。一是自然資源保護，主要以現行的自然資源法和東營市相關單行法為借鑒對象，對可再生資源和不可再生資源作出保護性規定。二是污染防治，既要歸納表達已有的污染防治單行法，又要對新污染物環境風險管控作出規定。三是特殊區域保護，主要以生態系統觀為價值指引，對特定的自然區域（包括自然遺跡、人文遺跡、國家公園、濕地、海域、農村環境等）作出相關規定。

　　4.生態經濟促進。這一章的基本思路是以可持續發展為邏輯主線，通過建立綠色、低碳和循環的經濟模式，實現經濟生態化。一是圍繞綠色經濟模式，規定旨在促進綠色轉型和退出以及限制準入的各種行為規則，如明確重點投資領域，發展現代高效生態農業、生態旅游、海洋經濟，制定退出行業清單，限制準入項目等。二是圍繞低碳經濟模式，側重規定低碳排放的各種行為規范，如設置“雙碳”目標、建立碳排放權交易制度、建立綠色低碳產業體系等。三是圍繞循環經濟模式，主要以實現高效利用、節約利用、回收利用為目的，規定促進清潔生產、推動技術升級、推廣使用清潔能源、提高能源利用效率等的行為準則。

　　5.生態文化與生態教育。生態文明建設是人民群眾共同參與共同享有的事業，要使建設美麗中國成為人民的自覺行動。因此，既要積極培育公眾參與生態文明建設的土壤，又要激發公眾參與生態文明建設實踐的熱情。這一章應主要規定增進人與自然和諧相處的法律制度，具體包括生態文化培育、生態文明教育、生態文明宣傳、踐行綠色生活方式等內容。

　　6.制度保障與監督。從立法實踐來看，制度保障應從三方面入手。一是機制保障，要與黨中央、國務院下發的生態文明文件相銜接，建立健全生態文明建設指標體系，引導相關責任主體正確履職。二是技術保障，既要加強與高校、科研機構的合作，提供智力支持，又要發揮大數據在生態文明建設中的特殊保障作用。三是物質保障，要充分發揮政府的財政職能，建立健全生態文明建設資金保障。此外，還須建立科學、規范的長效監督機制。除了采取內部自我監督與國家監督的方式外，還要建立信息共享平臺，保障公眾的知情權，便于公眾充分參與監督。

　　7.法律責任和附則。根據性質不同，法律責任可分為刑事、行政和民事法律責任三大類。這一章主要規定國家機關及其工作人員的行政責任以及生態損害賠償責任，同時明確與其他法律法規的銜接。附則屬于條例的附屬部分，主要包括條例的實施時間、解釋單位等內容。