高吉喜：中國自然保護地70年發展歷程與成效
摘要：新中國成立70年來，我國自然保護地體系逐步完善。在生態系統與重要自然資源保護方面，形成了由自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、自然文化遺產、濕地公園、水產種質資源保護區、海洋特別保護區、特別保護海島等組成的保護地體系。在生態空間保護方面，率先在國際上提出和實施生態保護紅線，構建了以重要生態功能區、生態脆弱區和生物多樣性保護區為主體的生態保護紅線技術體系，成為我國新世紀一項重大生態保護工程，并開展了生態功能區劃、主體功能區劃。在保護機制上，于2015年啟動了國家公園體制，并開展試點示范。本文從以上三個方面概要分析了我國自然保護地的發展歷程和發展成效。
引言
新中國成立以來，我國自然保護地經歷了從無到有、從小范圍到大面積、從單一類型到多種類型、從保護地到區域生態安全屏障構建的巨大變化。為保護生態環境和自然資源，我國在1956年建立了第一個自然保護地，此后歷經60余年的實踐和發展，自然保護地體系逐步完善。在保護地建設方面，形成了由自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、自然文化遺產、濕地公園、水產種質資源保護區、海洋特別保護區、特別保護海島等組成的保護地體系。在此基礎上，我國又相繼提出了重要生態功能區（2008年）、生態脆弱區（2008年）、重點生態功能區（2011年）等生態空間保護關鍵區域，進一步完善了國家生態安全屏障體系。2011年，我國首次提出了“劃定生態保護紅線”這一國家生態保護戰略；2015年，國家公園體制建設正式啟動，這兩大舉措進一步豐富了中國自然保護地體系，顯著推進了國家生態安全格局的構建進程。
因此，中國自然保護地建設成效大致可分成三大方面，一是保護地體系建設取得顯著成效；二是生態保護空間體系構建日趨完善；三是國家公園體制改革試點取得階段性成效。
1.建立類型齊全的保護地體系，保護了我國重要自然生態系統和自然資源
據統計，目前我國已建立了超過十類自然保護地。截至2018年，各類自然保護地總數1.18萬處，其中國家級3766處。各類陸域自然保護地總面積約占陸地國土面積的18%以上，已超過世界平均水平。其中，自然保護區面積約占陸地國土面積的14.8%，占所有自然保護地總面積的80%以上；風景名勝區和森林公園約占3.8%；其他類型的自然保護地面積所占比例則相對較小。各類自然保護地主要是按行業和生態要素分別建立的，自然保護地管理機構基本實行屬地管理，地方政府負責自然保護地的“人、財、物”管理。
我國逐漸形成的自然保護地體系在保護生物多樣性、自然景觀及自然遺跡，維護國家和區域生態安全，保障我國經濟社會可持續發展等方面發揮了重要的作用。我國自然保護地建設事業是隨著建國之初對自然資源保護管理的迫切需求而發展起來的。從20世紀50年代中期設立第一批自然保護區至今，發展過程跌宕起伏，而非一蹴而就，大致經歷了以下四個階段：
1.1 第一時期：起步發展階段 (1956—1978年)
自然保護區是指對代表性的自然生態區域、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以法定保護和管理的區域。隨著全球生物多樣性保護運動的興起以及人類環境保護意識的提高，自然保護區建設普遍得到世界各國的高度重視，并已成為一個國家文明和進步的標志。
1956年9月，秉志等5位科學家向第一屆全國人民代表大會第三次會議提出了“請政府在全國各省（區、市）劃定天然林禁伐區，保護自然植被以供科學研究的需要”的提案。同年10月，原林業部牽頭制定了《關于天然森林禁伐區（自然保護區）劃定草案》，明確指出：“有必要根據森林、草原分布的地帶性，在各地天然林和草原內劃定禁伐區（自然保護區），以保存各地帶自然動植物的原生狀態”，并明確了自然保護區的劃定對象、辦法和重點地區。1956年，我國建立了第一個自然保護區——廣東鼎湖山自然保護區。此后，各地先后在浙江天目山、海南尖峰嶺、廣西花坪、云南西雙版納小勐養、吉林長白山等地陸續建立自然保護區，填補了我國自然科學發展中的空白。到1978年底，全國共建立自然保護區34個，總面積1.265萬km2，約占國土面積的0.13%。
1.2 第二時期：穩步發展階段(1979—1993年)
進入改革開放時期，我國的自然保護地建設工作進入到穩步發展階段。1985年，我國頒布并實施了《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》，這是中國自然保護區建立、管理方面的第一部法規，為規范建立自然保護區體系提供了法律依據。1987年5月，國務院環境保護委員會頒發了《中國自然保護綱要》，這是我國第一個保護自然資源和自然環境的宏觀指導性文件，它明確表達了我國政府對保護自然環境和自然資源的政策。自此，我國自然保護區建設步入了有法可依、有章可循、與國際接軌的穩步發展軌道。到1993年，全國共建立各類自然保護區763處，總面積66.18萬km2，占國土面積的6.84%。
這一時期，風景名勝區、森林公園、世界遺產等保護地類型也相繼建立并得到不斷完善。
1982年，我國正式建立風景名勝區制度，并審定批準了山西五臺山等首批44個國家重點風景名勝區。風景名勝區是指具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環境優美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區域，是國家依法設立的自然和文化遺產保護區域。我國的風景名勝區有著鮮明的中國特色，既凝結了大自然億萬年的神奇造化，又承載著華夏文明五千年的豐厚積淀，是人與自然和諧發展的典范之區。
1982年9月，我國正式批建第一處森林公園——湖南張家界國家森林公園。森林公園是以大面積森林為基礎，生物資源豐富，自然景觀、人文景觀相對集中的具有一定規模的生態郊野公園。目前，我國森林公園已初步形成了獨具特色的以森林景觀為主體，地文景觀、水體景觀、天象景觀、人文景觀等資源有機結合而形成的多樣化的森林風景資源的保護管理和開發建設體系。這一體系的建立與發展，不僅使我國林區一大批珍貴的自然文化遺產資源得到有效保護，而且有力地促進了國家生態建設和自然保護事業的發展。
世界遺產是列入聯合國教科文組織《世界遺產名錄》的具有突出價值的自然區域和文化遺存。中國作為著名的文明古國，1985年加入《保護世界文化和自然遺產公約》（簡稱《世界遺產公約》），1987年12月，長城等6處名勝古跡首次被列入《世界遺產名錄》。中國的世界遺產有效保護了重要自然生態系統和珍貴自然遺產，完美地詮釋了“尊重自然、順應自然、保護自然”“發展與保護相統一”“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖是一個生命共同體”等生態文明核心理念的重大價值和現實意義，為推動生態文明建設發揮了特殊作用。
1.3 第三時期：快速發展階段(1994—2009年)
1994年，國務院發布實施了《中華人民共和國自然保護區條例》，這是我國第一部自然保護區專門法規，全國自然保護區管理體制開啟了綜合管理與部門管理相結合的新模式。1999年開始，國家陸續啟動了天然林保護、退耕還林等一系列重大生態工程。2001年，正式啟動了全國野生動植物保護和自然保護區工程，大熊貓、老虎、亞洲象等十五大類重要物種和一批典型生態系統就地保護納入了工程建設重點，自然保護區事業呈現快速發展勢頭。
這一時期，地質公園、濕地公園、海洋特別保護區等保護地類型也相繼建立并得到不斷完善。
我國是世界上地質遺跡資源豐富、分布地域廣闊、種類齊全的少數國家之一。1999年2月，聯合國教育、科學及文化組織（簡稱聯合國教科文組織）提出了“國際地球科學與地質公園計劃（IGGP）”，同時誕生了地質公園這一新名稱。遵循“在保護中開發，在開發中保護”的原則，地質公園在保護地質遺跡與生態環境、普及地球科學知識、增加就業機會、倡導科學旅游、提高公眾科學素養等方面發揮了巨大的促進作用，綜合效益顯著，得到了地方政府和社會各界的普遍認可。我國在2000年8月正式建立國家地質公園的申報和評審機制，并于2001年4月公布了第一批共11家國家地質公園名單。
濕地公園是指擁有一定規模和范圍，以濕地景觀為主體，以濕地生態系統保護為核心，兼顧濕地生態系統服務功能展示、科普宣教和濕地合理利用示范，蘊涵一定文化或美學價值，可供人們進行科學研究和生態旅游，予以特殊保護和管理的濕地區域。2003年國務院批準了《全國濕地保護工程規劃》，從此我國濕地公園建設進入實質性發展階段。2005年，西溪濕地公園正式成為第一家國家濕地公園試點。
海洋特別保護區是指具有特殊地理條件、生態系統、生物與非生物資源及海洋開發利用特殊要求，需要采取有效的保護措施和科學的開發方式進行特殊管理的區域。自2005年中國建立第一個國家級海洋特別保護區以來，海洋特別保護區經歷了跨越式發展。目前已初步形成了包含特殊地理條件保護區、海洋生態保護區、海洋資源保護區和海洋公園等多種類型的海洋特別保護區網絡體系。
1.4 第四時期：穩固完善階段(2010年至今)
“十二五”期間，國家發展改革委、財政部安排專項資金用于自然保護區開展生態保護獎補、生態保護補償等政策，支持國家級自然保護區開展管護能力建設、實施濕地保護恢復工程等，自然保護區發展進入到了穩固完善狀態。2010年，國務院針對全國自然保護區保護與開發矛盾日益突出等問題，出臺了《關于做好自然保護區管理有關問題的通知》。2015年，為了嚴肅查處自然保護區典型違法違規活動，原環境保護部等十部門印發《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》。2017年，原環境保護部等七部門聯合開展為期半年的“綠盾2017”自然保護區監督檢查專項行動，對446個國家級自然保護區和部分省級保護區進行監督檢查，加強自然保護區違法違規問題查處和整改。
截至2016年底，我國共建立各種類型、不同級別的自然保護區2750個，總面積147.33萬km2（其中自然保護區陸地面積約142.88萬km2），陸域自然保護區面積占陸地國土面積14.88%。其中，國家級自然保護區446個，面積96.95萬km2，占全國保護區總面積的65.8%，占陸地國土面積的9.97%。我國現在已經是全世界自然保護區面積最大的國家之一，基本形成了類型比較齊全、布局基本合理、功能相對完善的自然保護區網絡，建立了比較完善的自然保護區政策、法規和標準體系，構建了比較完整的自然保護區管理體系和科研監測支撐體系，有效發揮了資源保護、科研監測和宣傳教育的作用。
這一時期，我國的其他各類保護地也不斷完善。截至2017年，我國分9批建立國家級風景名勝區共244處，面積約10萬km2；建立省級風景名勝區七百多處，面積約9萬km2。國家級森林公園總數達881處，總規劃面積12.79萬km2，占全國國土面積的1.3%。自然濕地保護面積達21.85萬km2，全國共批準國家濕地公園試點706處，其中通過驗收并被正式授予國家濕地公園正式稱號的達98處，國際重要濕地49處。
截至2018年，我國共建立270處國家地質公園（含資格），建立省級地質公園100余處，其中37處被聯合國教科文組織收錄為世界地質公園，一個地質門類齊全、管理等級有序、分布寬廣的中國地質公園體系已初步建立。建立各級海洋特別保護區111處，面積7.15萬km2，其中國家級海洋特別保護區71處（含國家級海洋公園48處）。
截至2019年7月，我國共有55個項目被聯合國教科文組織列入《世界遺產名錄》，數量列世界第一。其中世界文化遺產37處，世界自然遺產14處，世界文化和自然遺產4處，世界文化景觀遺產4處。
2.建立生態保護紅線體系，使我國重要生態空間得以保護
進入21世紀，我國生態保護工作得到了迅速發展。2008年7月，原環境保護部聯合中國科學院發布《全國生態功能區劃》，提出了50個國家重要生態功能區，總面積237萬km2，占全國陸地面積的24.8%。為加強生態脆弱區保護、控制生態退化、恢復生態系統功能、改善生態環境質量，2008年9月，《全國生態脆弱區保護規劃綱要》發布，明確了全國8個生態脆弱區的地理分布、現狀特征及其生態保護的指導思想、原則和任務，為恢復和重建生態脆弱區生態環境提供科學依據。2011年6月《全國主體功能區規劃》發布，系統而全面地提出了我國以“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局，充分體現了尊重自然、順應自然的開發理念。
2000年，浙江省安吉縣在編制《安吉生態縣建設規劃》時提出了“生態紅線控制區”概念，將重要生態空間劃為生態紅線，實施嚴格保護。至2008年編制《安吉生態文明建設規劃》時，生態紅線控制區保護良好且格局更加優化，切實發揮了“綠水青山就是金山銀山”的實效。此后，生態保護紅線先后在廣東省、深圳市、無錫市、寧波市等地區得到廣泛推廣應用。
為了更好地保護我國生態環境、處理好開發與保護的關系，經過多年的探索與實踐，我國于2011年首次將“劃定生態紅線”作為國家的一項重要戰略任務（《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》國發〔2011〕35號），提出在重要/重點生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區及脆弱區劃定生態保護紅線并實行永久保護，體現了在國家層面以強制性手段強化生態保護的政策導向與決心。2017年2月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，明確了生態保護紅線工作總體要求和具體安排。此后，生態保護紅線由單一的區劃研究向基礎理論、劃定方法，特別是管理措施等方向發展，研究趨勢更加具有綜合性、多維性與實用性，由生態保護的理念轉變到國家意志主導下的劃定實踐。與國內外已有保護地相比，生態保護紅線體系以生態服務供給、災害減緩控制、生物多樣性維護為三大主線，整合了現有各類保護地，補充納入了生態空間內生態服務功能極為重要的區域和生態環境極為敏感脆弱的區域，構成更加全面，分布格局更加科學，區域功能更加凸顯，管控約束更加剛性，可以說是國際現有保護地體系的一個重大改進創新。通過生態保護紅線劃定，將最具保護價值的“綠水青山”和“優質生態產品”，以及事關國家生態安全的“命門”保護起來。
根據筆者課題組頂層設計研究結果，利用不到30%的國土面積，生態保護紅線可保護98%以上的國家重點保護物種、90%以上的優良生態系統和自然景觀、三級以上河流源頭區，以及各類重要生態敏感區和脆弱區，對維系中華民族永續發展的綠水青山，為維護國家生態安全、促進經濟社會可持續發展具有重要作用。生態保護紅線不僅可有效保護生物多樣性和重要自然景觀，而且對凈化大氣、擴展水環境容量具有重要作用，同時，也是我國國土空間開發的管控線。因此，生態保護紅線被稱為我國“繼耕地紅線之后的又一條生命線”。生態功能區劃、生態脆弱區和生態保護紅線的提出和實施，標志著生態空間保護工作由經驗型管理向科學型管理轉變、由定性型管理向定量型管理轉變、由傳統型管理向現代型管理轉變。
3.實行國家公園體制，促進人與自然和諧共生
2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“建立國家公園體制”，標志著構建以國家公園為主體的自然保護地體系成為我國生態環境保護的重要工作內容。
國家公園以生態環境、自然資源保護和適度旅游開發為基本策略，通過較小范圍的適度開發實現大范圍的有效保護。國家公園既排除與保護目標相抵觸的開發利用方式，達到保護生態系統完整性的目的，又為公眾提供了旅游、科研、教育、娛樂的機會和場所，是一種能夠合理處理生態環境保護與資源開發利用關系的行之有效的保護和管理模式。
目前，世界上已有100多個國家建立了近萬個國家公園，但各國對國家公園的內涵界定不盡相同。中國的國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護。
目前，我國已有10個國家公園體制試點方案獲批，分別是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長城和云南普達措國家公園體制試點。目前，各國家公園試點逐步制定并實施了管理條例或管理辦法，初步建立了國家公園生態環境保護、生態環境損害責任追究、領導干部自然資源資產審計等制度。從生態系統的整體性出發，整合統一了原有自然保護區、地質公園、森林公園、風景名勝區等各種類型的保護地的管理機構和管理區域，初步實現了“一個保護地、一塊牌子、一個管理機構”。國家公園的建設管理取得了積極進展。
經過各方面共同努力，我國國家公園體制試點取得了積極進展。在成立統一的國家公園管理機構之前，各試點區通過建立聯席會議制度，推動機構、編制整合等方式探索管理機制，并提出過渡期的管理方法。目前，三江源、神農架、武夷山、南山、錢江源、東北虎豹等試點區已成立了國家公園管理局或管委會，對原有的各類保護地機構、編制進行了整合，各試點區原來牌子多、破碎化管理問題得到改善。整合之后，原先互不相連的保護地已經被連成一片，目前正按照“編制不增、內部分工、各司其職”的原則在開展工作。
結語
自然保護地在保護生物多樣性、自然景觀及自然遺跡，維護國家和區域生態安全，保障我國經濟社會可持續發展等方面發揮了重要的作用。黨的十九大報告明確提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。今后一段時間，我國自然保護地體系建設應緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，以提高管理水平和改善保護效果為主線，以防止不合理的開發利用為重點，以“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”為核心工作，推進自然保護地建設和管理從數量型向質量型、從粗放式向精細化轉變。
“生態興則文明興”。只有堅持保護優先、自然恢復為主的基本方針，以山水林田湖草生命共同體的思想，劃定并嚴守生態保護紅線，建立完善的自然保護地體系，優化國土生態空間格局，保障生態空間對社會經濟發展的承載能力，確保國家和區域生態安全，才能為人民群眾提供更多的優質生態產品，為實現綠水青山、建設美麗中國添磚加瓦，為子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。
（文章來源：中國環境管理。作者：高吉喜，生態環境部衛星環境應用中心主任；徐夢佳，鄒長新，生態環境部南京環境科學研究所）