陸海統籌，要統籌什么？
要從治理主體、手段、信息、政策等方面進行統籌。要統籌中央和地方、沿海地區和內陸地區。要強化生態補償、陸域排污配額差異化管理等市場手段。要構建基于陸海統籌的法律法規體系， 探索海洋和陸域環境規劃“多規合一”，要做好海洋與陸地環境治理政策的協調，明確內陸和沿海地區的利益分配與責任歸屬。
近年來，我國高度重視海洋生態環境保護工作，有關法律法規不斷出臺。仔細研究有關法律法規，可以發現有三個趨勢。第一，從綜合性的海洋環境保護法， 到各具體的海洋污染類型，如船舶污染、海岸工程建設污染、陸源污染等，再到海洋資源開發、海域使用和海島保護，海洋生態環境保護法律法規涉及的層面越來越細。第二，從中央層面的海洋生態保護立法，到地方層面的海洋生態保護實施條例與管理辦法，海洋生態保護法律法規在具體實踐和落實上越來越實。第三， 從標準性的暫行規定到強制性的法律法規，海洋生態保護法律法規在各項規定上越來越嚴。
但與此形成鮮明對比的是， 盡管我國的海水環境質量總體有所改善，但是局部海域污染依然突出，典型海洋生態系統健康狀況改善不明顯，近岸海域的海洋生態環境損害仍處于較為嚴重的狀態。究其原因，主要是由于我國過去的海洋環境保護，主要采用“條塊結合、分散管理”為主要特征的“陸海分治”思路。因此， 摒棄“陸海分治”，堅持陸海統籌是實現中國海洋生態損害有效治理的關鍵所在。我們認為，堅持陸海統籌，要從治理主體、手段、信息、政策等方面進行統籌。
一、治理主體：中央+ 沿海地方+ 流域
在“條塊結合、以塊為主、分散管理”的模式下，海洋生態環境管理呈現出地方海洋管理機構受到地方政府和主管部門的雙重領導，不同海洋環境管理機構間又存在明顯的職能交叉，難以實現統一有效管理。例如，海洋陸源污染治理分別由負責河流排污監管的環保部門和負責入海排污口、海洋傾倒監管的海洋部門共同承擔，這種兩部門、兩段式的監管模式導致污染防治責任主體不明確，海陸邊界交錯區域極易形成監管真空，放任海洋污染的擴散。再比如，中央層面的“條條”管理模式，體現了海洋環境管理上的綜合性和職能性的統籌， 其中原國家海洋局主要負責統籌協調海洋各大事項，而海洋環境管理的職能并非其一家獨有，而是分散在環保、國土、農業、交通運輸等多個職能機構中。地方層面的“塊塊”管理模式使得在海洋環境實際管理過程中，沿海沿岸各級地方政府是管理的核心主體，同時也使得各地方海洋環境管理機構會受沿海地方政府和上級（中央）主管部門的“雙權威領導”。2018 年國務院機構改革將海洋環境保護職能整合至生態環境部，從宏觀層面上確立了陸海統籌的治理架構。然而，即便改革方案中明確將分散于原環境保護部、原國家海洋局、原水利部、原國土資源部、原農業部、原國家林業局等部門的海洋生態環境保護職能整合進新組建的生態環境部中，在實踐中，“雙權威領導”的現狀仍未有實質性的改變。各級政府及各部門之間的職責和職能協調有待落實。
鑒于這些實際情況，治理主體的陸海統籌應從三個層面開展：
第一，中央層面應建立對地方海洋生態環境狀況常規化的監測體系。中央政府可以通過對沿海地方海洋環境狀況的常規化監測，識別沿海地方政府海洋環境的治理績效。這將有助于沿海地方政府將海洋環境治理和保護納入到地方工作當中，改變其“重陸地，輕海洋”的慣性思維。現有的海洋督察和環保督察對地方海洋生態環境起到了非常有力的監督作用，但仍無法同時對所有沿海地方政府實施常規化監督。從本質上說，海洋督察和環保督察是地方海洋環境治理的外生沖擊，目的并不是沿海地方政府的海洋環境治理體系。需要通過對地方建立常規化的海洋環境監測體系，將地方海洋環境保護的動力內生化，充分調動地方政府的主觀能動性，創新海洋環境管理模式，而不是被動應對督察反饋。
第二，沿海地方層面需要建立起獨立于地方利益的海洋環境統籌機構。海洋生態環境治理的困境之一在于，海洋環境保護機構受地方利益影響，海洋環境管理主要建立在地方利益的基礎之上。然而，海洋并非僅僅屬于沿海地方政府，受地方利益左右的海洋環境管理，會危及所有公民以及子孫后代的利益。因此，要真正發揮海洋生態環境管理機構的作用，需要使其擺脫沿海地方政府的掣肘，獨立行使監督權。此外，陸海統籌治理海洋生態環境還需要跟地方產業發展作好對接，海洋生態環境管理機構要參與地方產業規劃，防止有損于海洋生態環境的不合理產業布局。
第三，建立以流域為單位的陸源污染綜合治理機構，打破基于行政邊界管理導致的碎片化治理。海洋生態環境污染既來源于沿海地區的污染排放和不合理開發行為，也與內陸地區的污染排放密切相關。內陸地區排放的污染物通過河流運輸，最終匯入海洋，對海洋生態環境造成危害。因此，陸海統籌也應包括沿海地區與內陸地區的統籌。而基于行政區劃作為污染治理邊界的方式， 容易造成相互扯皮，陷入囚徒困境，放任污染排放，惡化海洋生態環境。因此，需要立足系統性治理思路，跳出基于行政區劃治理的模式，建立以流域為單位的陸源污染綜合管理機構，立足于海洋生態環境治理的整體性目標， 將流域上下游地區均囊括進來， 促使地區間開展有效合作，協力改善海洋生態環境。
二、治理手段：政府+ 市場+ 社會
我們的海洋生態環境治理， 主要依賴于政府管控，這種被動治理手段不僅投入成本和監督成本巨大，而且往往難以調動陸源排污企業的自覺減排積極性，導致污染治理效率低下。國內外大量研究和實踐表明，綜合運用市場化手段和社會化手段，能夠有效提升環境治理效率。因此，在運用政府手段的基礎上，還需要同時結合市場手段與社會手段， 更好地進行陸海統籌。
首先，要借助市場化手段建立海洋陸源污染利益相關者之間的協調、合作機制，推進陸源污染的陸海統籌治理，彌補政府治理手段的不足。市場化手段的陸海統籌，可以從三個方面展開。一是開展跨行政區的生態補償轉移支付試點工作。組建多部門、多學科背景下的專家組，科學評估入海河流及入海口海域的環境承載力，對接污染物總量控制指標，制定流域上下游地區的陸源污染排放考核標準，建立考核獎懲和生態補償機制，要求排污治理未達標的行政區通過財政轉移支付形式向考核達標地區進行補償，以此在流域上下游形成污染治理的正向激勵，提高流域上下游地區合力保護海洋環境的積極性。二是加強陸域排污配額差異化管理。基于排污總量控制制度，對流域上下游不同地區污水排放配額進行差異化分配，促進有需求的地區開展排污權交易，通過盤活資金提高陸域污染源的防治效益。三是開展海洋陸源污染責任保險試點工作。鼓勵、引導排污嚴重的重化工業投保強制責任保險，建立投保污染責任保險的激勵和約束機制，推動陸源污染企業全面承擔海洋污染損害賠償責任，進一步增強企業的海洋環境保護責任意識。
海洋生態環境陸海統籌治理還需要社會力量（公眾、媒體以及社會組織）廣泛參與，充分發揮社會機制作用。從整體來說，我國海洋生態環境的利用和管理領域，公眾及利益相關方的參與度都比較低，社會力量參與明顯不足。
一要調動公眾、媒體及社會組織的參與積極性。建立公開的環境監管信息共享平臺，及時向社會提供陸源污染治理的相關進展及海域環境的各項信息確保公眾知情權。如借助新聞媒體和微信、微博等渠道，及時跟進和發布海洋生態環境的動態變化，加強海洋生態保護宣傳和科學知識普及工作。進一步健全舉報、聽證、輿情監測等多種社會參與渠道， 明確社會力量在海洋生態環境治理中的重要角色。二要將公眾、社會組織及媒體參與海洋陸源污染治理的事前、事中和事后全過程的做法制度化，給予強有力的法律保障。公眾數量龐大，一旦能獲得法律保障，將有助于在海洋生態環境保護中形成合力，有效制約海洋生態損害行為。三要鼓勵和正確引導海洋生態保護非政府組織的發展。公眾作為個體， 在與地方政府或企業的溝通過程中往往處于弱勢地位，即便在有法律保障的情況下也可能在地方政府或企業的壓力下放棄本該享有的權利或放棄舉報海洋生態損害行為。因此，通過鼓勵海洋生態保護非政府組織的發展，使得公眾能夠有效地組織起來，提高公眾參與治理海洋生態環境效率。
三、治理信息：監測信息+ 監測技術+ 治理經驗
陸源污染源包括陸域工業廢水、生活廢水、農業污染等多種類型，除少數的近岸固定點源排污外，大量的污染物以區域或流域形式進入海洋，屬于面源污染。面源污染具有來源廣、周期長、持續性強等特點，排污責任主體以及不同主體帶來的污染程度難以清晰界定。如在近期開展的渤海入海排污口排查中，排查人員發現的排污口數量，遠超地方政府上報的數量，而且這些排污口布局錯綜復雜，難以追蹤到具體的污染源。同時，入海河流上下游地區間在污染監測信息溝通上的不足，又加大了海洋污染源追蹤和治理的難度。
海洋生態環境治理的陸海統籌，需要建立在入海河流上下游地區以及沿海不同地區間相互溝通協作的基礎之上，而治理信息的共享，是實現這種協作必須的也是最重要的載體。治理信息的共享應重點關注三個方面。
第一，監測信息共享。應主要聚焦于不同行政區陸域或海洋環境監測信息的共享。建議由生態環境部制定跨行政區監測信息共享的規范，整合原有分散在各級地方環保部門或海洋環境部門的環境信息。在全面實施以前， 可以先選取部分地區進行試點， 開展漸進式的改革。共享并非簡單將陸域環境信息和海洋環境信息堆積到一起，而需要對這兩者進行系統分析，為海洋環境治理提供決策參考。如探測海域各項生態指標的變化與陸源污染排放之間的聯系，實現對陸源污染的責任追溯，通過密切關注陸域環境監測信息，識別突發的海洋環境污染風險。
第二，監測技術共享。海洋生態環境信息監測、信息處理和分析以及應急響應，均需要借助現代先進的科學技術，但不同地區監測技術發展水平上可能存在一定差異。推動海洋環境監測技術在沿海地區間的共享，將云計算、大數據及人工智能等先進技術整合到海洋生態環境信息監測、處理和分析當中，實現海洋生態環境監測的自動化，提高應急效率。
第三，治理經驗共享。我國在水污染治理方面積累了豐富經驗，很多治理政策均是來自于地方的先行先試。如在全國范圍內實行的“河長制”，最先產生于無錫市應對2007 年太湖藍藻危機的過程中，屬于典型的地方性海洋水污染治理政策；浙江在2013 年底開展的“五水共治”也取得了較好的效果。在長期的實踐過程當中，部分地方政府在水污染治理方面取得了豐富成果，積累了諸多經驗。但這些經驗共享往往限于省級行政區內，難以對其他行政區產生正向的溢出效應，降低了水污染治理效率，也往往造成重復性的資源投入。因此，亟須建立一種跨越行政區劃的治理經驗共享機制。如可以由生態環境部牽頭探索建立省份或地級市互訪制度，互訪人員主要是在地方水污染或海洋污染治理中擁有豐富經驗的人員，互相取長補短， 提高海洋生態環境的治理效率。
四、治理政策：法律+ 規劃+ 政策
現行海洋生態環境政策，還不同程度地存在“頭痛醫頭，腳痛醫腳”現象，相當一部分海洋生態環境保護和損害修復政策并未將陸域污染治理作為重要內容。海洋和陸地生態環境治理的脫節， 是海洋環境損害無法得到有效治理的關鍵原因之一。
為打破“損害- 修復- 再損害”的惡性循環，提高海洋生態環境治理的效率，亟須探索構建基于陸海統籌的海洋生態環境治理政策。具體而言，治理政策的陸海統籌應從三個方面展開。
第一，構建基于陸海統籌的法律法規體系。過去，在陸海二分理念的影響下，關于海洋和陸域的法律法規存在明顯的不協調。例如，涉海的法律法規體系本身并不完善，和陸域的法律內容也存在矛盾，海陸管理部門在生態保護過程中存在管理交叉和空白。統籌陸海法律法規體系的重點在于，提高海洋法律法規的地位， 協調陸域法律法規和海洋法律法規。首先，從結構上完善海洋法律體系，推動“海洋入憲”進程， 在憲法中形成有中國特色又符合國際法準則的涉海條例，由此進一步提高海洋的戰略地位和全民的海洋意識。其次，從內容上完善海洋法律法規，做好與陸域法律內容銜接。進一步完善對陸源污染防治方面的法律法規，協調好與《水污染防治法》《大氣污染防治法》《海洋環境保護法》等法律法規的銜接，為實現“從山頂到海洋”的全過程保護治理提供有效的法律保障。
第二，探索海洋環境規劃和陸域環境規劃“多規合一”，避免“規劃沖突”和“規劃真空”。當前，在環境規劃方面，海洋和陸域往往是各自獨立，缺乏相互協調。然而，海洋環境與陸域環境密切相關，只有在規劃層面將海洋環境與陸域環境統籌考慮， 才能有序開展海洋環境的保護與損害治理。沿海省市的海洋和陸域環境規劃可以在省級政府的協調下統籌開展，但就內陸地區而言，需要由中央政府進行協調， 將沿海省份與內陸省份的環境規劃進行統籌，防止出現“下游治理， 上游污染”的情況。
第三，統籌陸域和海洋的環境治理政策，保證政策制定和實施的協調推進。環境規劃做到陸海統籌，可以保證陸域和海洋施政方向及其目標的一致性。而在陸海規劃統籌框架下，如何實現海洋環境的有效治理，則需要具體到環境政策的制定和實施。海洋環境治理要做好海洋與陸地環境治理政策的協調，明確內陸和沿海地區的利益分配與責任歸屬。在陸海環境治理政策統籌實施過程中，內陸落后地區在資金上可能面臨一些困難，中央政府可以通過轉移支付給與支持。此外， 考慮到不同地區發展程度的差異， 內陸一些落后地區往往面臨著經濟發展與環境保護之間的矛盾。為解決這一矛盾，可以構建定點幫扶機制，由沿海發達地區對口幫扶內陸落后地區，為落后地區提供技術和人才支持。
（胡求光，寧波大學商學院教授， 寧波大學東海研究院副院長，博士生導師；沈偉騰，寧波大學商學院博士生。本文為浙江省哲社規劃課題/ 重大招標課題：浙江近岸海域生態環境陸海統籌治理機制創新及政策優化研究（編號： 19XXJC02ZD）和國家自然科學基金/ 面上項目： 海洋生態環境陸海統籌治理機制研究：績效評價、策略博弈與政策仿真（編號： 71874092）的階段性成果）