碳達峰行動，著力點在哪，重心是什么？
——積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和的幾點思考
發(fā)表時間：2023-07-21
來源：《中國生態(tài)文明》雜志2023年第1期
作者：田丹宇
黨的二十大報告為今后積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和提供了根本遵循。落實黨的二十大精神，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，抓住碳達峰碳中和夯基壘臺的關(guān)鍵期，更好策應(yīng)全球氣候治理和國際合作，恰逢其時。
一、碳達峰碳中和工作的形勢與挑戰(zhàn)
經(jīng)過“十二五”和“十三五”期間持續(xù)開展的能源轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、減污降碳等工作，我國已形成較為可觀的可再生能源發(fā)展規(guī)模，人工造林面積舉世矚目，以全球最大規(guī)模的國家級碳市場為代表的減碳工具效能逐步顯現(xiàn)，為我們應(yīng)對短期國際國內(nèi)減排干擾因素增添了信心。2022年1－5月，全國水電發(fā)電量同比增長22.4%，遠高于近12年7.6%的平均增速，以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點的大型風電光伏基地建設(shè)第一批項目已開工超過9500萬千瓦。自“雙碳”目標提出以來，碳達峰碳中和的社會共識空前一致，美麗中國建設(shè)和綠色低碳發(fā)展成為民心所向。我國應(yīng)對氣候變化工作的基礎(chǔ)、韌性和潛力較好，為“十四五” 時期深度轉(zhuǎn)型奠定了良好基礎(chǔ)。
進入“十四五”以來，我國經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴峻，需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力持續(xù)顯現(xiàn)，國內(nèi)疫情反彈、烏克蘭危機等超預(yù)期因素沖擊影響陡然增加，經(jīng)濟增長波動導(dǎo)致控制溫室氣體排放的戰(zhàn)略定力受到影響，對碳達峰碳中和的既定工作部署和工作節(jié)奏造成一定擾動。國家積極動用財政、金融、投資、產(chǎn)業(yè)等手段穩(wěn)經(jīng)濟，2022年1－5月，全國煤炭產(chǎn)量為18.1億噸，同比增長10.4%；全國原油產(chǎn)量為8569萬噸，同比增長4.1%；全國天然氣產(chǎn)量為924億立方米，同比增長5.8%。短期能源安全、就業(yè)保障、經(jīng)濟紓困，與實現(xiàn)長期碳中和戰(zhàn)略目標之間的有序平衡，對我們而言是一場大考。
“十四五”時期作為實現(xiàn)2030年前碳排放達峰的“上半場”，對提前疏解能源轉(zhuǎn)型壓力、加快形成系統(tǒng)變革慣性、打牢夯實氣候治理基礎(chǔ)，推進國家應(yīng)對氣候變化能力整體發(fā)展至關(guān)重要?！笆奈濉睉?yīng)對氣候變化目標的落實情況，將成為實現(xiàn)2035年美麗中國建設(shè)目標、引領(lǐng)全球氣候治理和國際合作的基礎(chǔ)和前奏。
二、有計劃分步驟實施碳達峰行動
根據(jù)《中華人民共和國氣候變化第二次兩年更新報告》，在可公開的最新清單年2014年，中國溫室氣體排放總量為123.01億噸二氧化碳當量，土地利用、土地利用變化和林業(yè)的溫室氣體吸收匯為11.51億噸二氧化碳當量，全國碳匯量約占碳排放量的九分之一，距實現(xiàn)碳中和愿景任重道遠。雖然近年來我國在植樹造林方面取得了舉世矚目的成就，但考慮到生態(tài)系統(tǒng)的整體固碳量有上限，生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力是有限度和條件的，在碳中和目標中的貢獻潛力不應(yīng)被無限擴大。因此，控制溫室氣體排放的主戰(zhàn)場依然在能源、工業(yè)、交通、建筑領(lǐng)域，同時應(yīng)抓住“擴展”和“下沉”兩個關(guān)鍵詞，將工作著力點從二氧化碳擴展到非二氧化碳，從能源排放擴展到非能源排放，將工作重心從宏觀頂層設(shè)計下沉到一地一策、一行一策、一事一策、一企一策。
一是深入推進能源革命。下階段將是我國能源安全保障的關(guān)鍵攻堅期、能源低碳轉(zhuǎn)型的重要窗口期、現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新升級期、能源普遍服務(wù)的鞏固提升期，我國將全面步入構(gòu)建現(xiàn)代能源體系的新階段。我國“十三五” 時期已經(jīng)為可再生能源發(fā)展打下良好基礎(chǔ)，風電、光伏發(fā)電、水電、生物質(zhì)發(fā)電裝機分別達到2.8億、2.5億、3.4億、0.3億千瓦，連續(xù)多年穩(wěn)居世界第一；水電基礎(chǔ)設(shè)施施工能力世界領(lǐng)先、陸上低風速風電技術(shù)國際一流、海上大容量風電機組技術(shù)保持國際同步、光伏技術(shù)多次刷新電池轉(zhuǎn)換效率世界紀錄?！笆奈濉睍r期應(yīng)繼續(xù)鞏固和發(fā)展已形成的優(yōu)勢，加快發(fā)展風電、太陽能發(fā)電，因地制宜開發(fā)水電，積極安全有序發(fā)展核電，因地制宜發(fā)展生物質(zhì)能、地熱能、海洋能等其他可再生能源。同時，應(yīng)推動電力系統(tǒng)向適應(yīng)大規(guī)模高比例新能源方向演進，創(chuàng)新電網(wǎng)結(jié)構(gòu)形態(tài)和運行模式，增強電源協(xié)調(diào)優(yōu)化運行能力，加快新型儲能技術(shù)規(guī)?；瘧?yīng)用，大力提升電力負荷彈性，推動構(gòu)建新型電力系統(tǒng)；通過推進化石能源開發(fā)生產(chǎn)環(huán)節(jié)碳減排、促進能源加工儲運環(huán)節(jié)提效降碳、推動能源產(chǎn)業(yè)和生態(tài)治理協(xié)同發(fā)展來減少能源產(chǎn)業(yè)碳足跡；繼續(xù)完善能耗“雙控”與碳排放控制制度，推動煤炭清潔高效利用，實施重點行業(yè)領(lǐng)域節(jié)能降碳行動，提升終端用能低碳化電氣化水平，實施綠色低碳全民行動來更大力度地強化節(jié)能降碳。
二是統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。歐洲碳邊境調(diào)節(jié)機制已進入最后立法程序，預(yù)期在我國“十四五” 期間將完成立法程序并于 “十五五”前期正式實施，其覆蓋范圍將包括鋼鐵、鋁、電力、水泥和化肥產(chǎn)業(yè)，還有可能在此基礎(chǔ)上增加有機化學品、氫、氨、塑料等產(chǎn)業(yè)。七國集團峰會倡議建立的“氣候俱樂部”也傳遞了在國際會計準則、氣候貿(mào)易團體壁壘等方面的傾向。因此，“十四五”時期將是我國高排放工業(yè)行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型、應(yīng)對國際貿(mào)易碳壁壘、維持出口產(chǎn)品國際競爭力的戰(zhàn)略準備期。在生產(chǎn)端，應(yīng)推進鋼鐵行業(yè)工藝結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進水泥行業(yè)原燃料低碳化替代、加快鋁冶煉行業(yè)用能轉(zhuǎn)型和循環(huán)再生、優(yōu)化石化化工行業(yè)產(chǎn)品與能源結(jié)構(gòu)、控制煤化工行業(yè)的碳排放、加大落后產(chǎn)能和不達標產(chǎn)能淘汰力度，牢牢抓住重點高排放行業(yè)的“牛鼻子”。在消費端，應(yīng)構(gòu)建低碳產(chǎn)品采購體系，完善產(chǎn)品低碳標識制度，引導(dǎo)政府、企業(yè)和消費者優(yōu)先選用低碳工業(yè)產(chǎn)品。
三是推動城鄉(xiāng)建設(shè)低碳轉(zhuǎn)型。根據(jù)國際能源署（IEA）數(shù)據(jù)，我國已成為除美國外的世界第二大建筑能耗大國，但建筑用能強度低于發(fā)達國家。受城鎮(zhèn)化進程影響，我國過去10年城鎮(zhèn)居住建筑和公共建筑是建筑規(guī)模的主要增長領(lǐng)域。到2025年前，我國人口將保持微增態(tài)勢，城鎮(zhèn)化進程總體進入后期階段，城鎮(zhèn)居住建筑建設(shè)速度將進一步放緩，因此，建筑領(lǐng)域有望也應(yīng)該實現(xiàn)比全國提前達峰。歐盟已將建筑作為其實現(xiàn)2030年減排55%目標的重要潛力領(lǐng)域，將通過改革把建筑領(lǐng)域用能排放納入新的獨立的碳交易體系。我國也應(yīng)在“十四五” 期間，推動新建建筑低碳化發(fā)展，提升既有建筑節(jié)能低碳水平，推進農(nóng)村建筑節(jié)能降碳，實現(xiàn)城鎮(zhèn)集中供暖低碳化和建筑領(lǐng)域可再生能源應(yīng)用，到2025年，城鎮(zhèn)新建建筑全面執(zhí)行綠色建筑標準，打好建筑領(lǐng)域比全國提前達峰的成敗關(guān)鍵局。
四是推進交通領(lǐng)域低碳發(fā)展。我國交通領(lǐng)域在過去10年的碳排放年均增速在5%左右，成為溫室氣體排放增長最快的領(lǐng)域。根據(jù)交通運輸部規(guī)劃研究院測算，交通領(lǐng)域碳排放達峰期約在2030－2035年左右。公路運輸是交通領(lǐng)域碳排放的重點領(lǐng)域，其中重型貨車和乘用車是未來公路運輸領(lǐng)域，更是整個交通運輸領(lǐng)域減排的關(guān)鍵?！笆奈濉睍r期，應(yīng)以持續(xù)降低汽車及非道路移動機械碳排放強度為工作重點，優(yōu)化調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，構(gòu)建綠色低碳出行體系，發(fā)展新能源汽車，加大“公轉(zhuǎn)鐵”“公轉(zhuǎn)水”力度，推動船舶綠色低碳發(fā)展，力爭實現(xiàn)交通運輸領(lǐng)域排放不給全國碳達峰拖后腿。無論哪種研究口徑預(yù)測，我國交通領(lǐng)域在“十四五” 時期仍將保持穩(wěn)步增長。而歐盟在這5年中將推進道路交通領(lǐng)域碳排放納入新設(shè)立的單獨的碳交易體系，并試圖將其交通領(lǐng)域碳價外溢到歐盟外的國際航空、國際海運排放。我國國際航運和國際航空的二氧化碳排放雖不納入國內(nèi)交通領(lǐng)域碳排放核算體系，但是仍需要高度關(guān)注國際動態(tài)，提前部署減排措施。
五是統(tǒng)籌控制非二氧化碳溫室氣體排放?！丁笆奈濉爆F(xiàn)代能源體系規(guī)劃》提出要減少能源產(chǎn)業(yè)碳足跡，并提出了“到2025年煤礦瓦斯利用量達到60億立方米，原煤入選率達到80%”的煤礦瓦斯利用目標。《〈關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書〉基加利修正案》于“十四五” 開局之年2021年的9月正式對中國生效，我們應(yīng)從2024年起將受控用途的氫氟碳化物（HFCs）生產(chǎn)和使用凍結(jié)在基線水平，這將極大地挖掘制冷等行業(yè)的減排潛力。同時，化肥減量行動、測土配方施肥、秸稈綜合利用、增施有機肥等措施有助于減少農(nóng)田氧化亞氮排放，在“十四五”期間應(yīng)進一步推廣應(yīng)用。經(jīng)過前期宣傳督導(dǎo)，生活垃圾分類已成為低碳生活新時尚，生產(chǎn)垃圾處理技術(shù)和流程也在不斷完善?！笆奈濉睍r期應(yīng)在廢物無害化處理基礎(chǔ)上關(guān)注去碳化處置，嚴控產(chǎn)業(yè)鏈條上的碳足跡。
六是努力提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯。森林是水庫、錢庫、糧庫，更是“碳庫”，增強碳匯是實現(xiàn)碳中和的必要技術(shù)路徑，對于助力實現(xiàn)碳中和愿景至關(guān)重要。2022年5月中國氣候變化事務(wù)特使解振華在達沃斯峰會上宣布，為綠化地球，應(yīng)對氣候變化，增加森林碳匯，中國今后10年要種700億棵樹。因此，在“十四五”時期，應(yīng)將鞏固維持生態(tài)系統(tǒng)原有碳庫放在首位，加強生態(tài)系統(tǒng)固碳機理、碳源匯特征及動態(tài)變化規(guī)律研究，建立生態(tài)碳匯分類管理和標準體系，實施精細化管理。下階段同樣是國家溫室氣體自愿減排交易大發(fā)展的機遇期，應(yīng)科學設(shè)置生態(tài)碳匯抵消機制，探索多樣化生態(tài)碳匯應(yīng)用場景，拓寬碳匯價值化實現(xiàn)渠道。相較于其他的碳減排/碳吸收措施，生態(tài)系統(tǒng)在發(fā)揮固碳作用的同時，還有助于改善生態(tài)環(huán)境，推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鞏固脫貧攻堅成果，推進鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，實現(xiàn)“生態(tài)效益+經(jīng)濟效益+社會效益”多重效益共贏的局面，真正使得“綠水青山”成為“金山銀山”。
三、加強碳達峰碳中和的支撐保障
一是推進全國碳市場建設(shè)。隨著應(yīng)對氣候變化和綠色低碳發(fā)展工作的不斷推進，我國碳定價機制持續(xù)完善，在“十四五”的第一年啟動了全國碳市場上線交易，成為當前全球覆蓋溫室氣體排放規(guī)模最大的國家級碳市場。“十四五”期間，應(yīng)在先期納入發(fā)電行業(yè)的基礎(chǔ)上逐步擴大覆蓋范圍，通過全國碳市場發(fā)現(xiàn)符合我國實際的碳價格水平，綜合反映出電力、鋼鐵等重點排放行業(yè)減排成本等因素影響，奠定我國碳價格基礎(chǔ)，為相關(guān)國際碳交易合作提供支撐。考慮到全國碳市場履約、國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）等方面的迫切需要，應(yīng)盡量在“十四五”期間實現(xiàn)自愿減排交易體系重啟，提高碳市場履約靈活性，通過參與CORSIA等渠道強化國際碳定價競爭力，以國內(nèi)外碳市場可能釋放的市場紅利為激勵，引導(dǎo)全國碳市場邊界外各類市場主體開展減排項目和行動，強化碳市場價格信號對全社會減排行動的指導(dǎo)性。
二是加強碳達峰碳中和科技創(chuàng)新。我國已制定發(fā)布三批國家重點推廣的低碳技術(shù)目錄，自2019年年底組織了第四批《國家重點推廣的低碳技術(shù)目錄》的征集、篩選和評定，科技部正在牽頭組織編制《科技支撐引領(lǐng)碳達峰碳中和行動方案》。“十四五” 期間，應(yīng)著力識別同時具有促綠、降碳、循環(huán)利用資源價值的優(yōu)質(zhì)技術(shù)，狠抓綠色低碳循環(huán)技術(shù)攻關(guān)，開展一批典型低碳、零碳、負碳技術(shù)應(yīng)用示范工程，夯實碳中和國家建設(shè)的技術(shù)基礎(chǔ)。初步預(yù)判到“十四五”末，全社會碳達峰碳中和科技研發(fā)投入將比2020年翻一番，應(yīng)對氣候變化科技創(chuàng)新平臺建設(shè)、綠色低碳前沿技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新、綠色低碳科技與工程集成和應(yīng)用、應(yīng)對氣候變化重大基礎(chǔ)科學研究取得突破，發(fā)揮科技創(chuàng)新對實現(xiàn)碳達峰碳中和目標的支撐和引領(lǐng)作用。
三是強化碳達峰碳中和經(jīng)濟保障。作為碳達峰碳中和“1+N”體系的重要組成部分，2022年5月財政部印發(fā)了《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》，提出要抓住“十四五”碳達峰工作的關(guān)鍵期、窗口期，強化預(yù)算約束和績效管理，中央財政對推進相關(guān)工作成效突出的地區(qū)給予獎勵支持，對推進相關(guān)工作不積極或成效不明顯地區(qū)適當扣減相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金，形成激勵約束機制；研究支持碳減排相關(guān)稅收政策，更好地發(fā)揮稅收對市場主體綠色低碳發(fā)展的促進作用；建立健全綠色低碳產(chǎn)品的政府采購需求標準體系，在政府采購文件中明確綠色低碳要求，加大綠色低碳產(chǎn)品采購力度，有力支持各地區(qū)各行業(yè)加快綠色低碳轉(zhuǎn)型。
四是倡導(dǎo)綠色消費生活新風尚。在國內(nèi)“雙碳”戰(zhàn)略引領(lǐng)和國際碳中和浪潮下，綠色低碳生活理念已形成廣泛社會共識。2021年11月國家機關(guān)事務(wù)管理局等四部委聯(lián)合印發(fā)了《深入開展公共機構(gòu)綠色低碳引領(lǐng)行動促進碳達峰實施方案》，2022年4月，中華環(huán)保聯(lián)合會牽頭發(fā)布了團體標準《公民綠色低碳行為溫室氣體減排量化導(dǎo)則》，推進將應(yīng)對氣候變化融入宣傳教育、公眾參與、社會生活、全民行動等各方面。應(yīng)繼續(xù)保持這一良好態(tài)勢，挖掘傳統(tǒng)文化中的生態(tài)保護基因，總結(jié)新時代低碳發(fā)展經(jīng)驗，培育全社會低碳發(fā)展價值觀念，讓積極應(yīng)對氣候變化理念深入人心，形成深刻的人文情懷，成為社會生活的主流共識。
五是推進氣候治理能力現(xiàn)代化。從法律法規(guī)方面，繼續(xù)把加強立法作為落實黨的二十大應(yīng)對氣候變化目標的重要保障，在生態(tài)環(huán)境法律體系內(nèi)制定一部綜合、專門的《應(yīng)對氣候變化法》，同時不斷完善生態(tài)環(huán)境保護法律制度體系；從標準體系方面，全國碳排放管理標準化技術(shù)委員會已發(fā)布國家標準16項，正在制修訂標準30余項，另有相關(guān)行業(yè)標準18項，團體標準30余項。2021年10月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家標準化發(fā)展綱要》要求實施碳達峰碳中和標準化提升工程，為進一步構(gòu)建溫室氣體排放標準體系指明了方向；在統(tǒng)計監(jiān)測核算報告方面，應(yīng)進一步強化溫室氣體排放統(tǒng)計、監(jiān)測、核算和報告工作，加強溫室氣體數(shù)據(jù)支撐平臺建設(shè)，為有關(guān)工作提供良好的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐；同時，應(yīng)落實生態(tài)環(huán)境部等7部委于2022年6月印發(fā)的《減污降碳協(xié)同增效實施方案》，加強污染物與二氧化碳排放源頭管控的戰(zhàn)略協(xié)同、制度協(xié)同、工作協(xié)同，推進工業(yè)領(lǐng)域、交通運輸領(lǐng)域、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和生態(tài)建設(shè)協(xié)同增效，加強減污降碳協(xié)同管理，強化減污降碳經(jīng)濟政策，提升減污降碳基礎(chǔ)能力。
（作者單位：國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心。原標題為《積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和的幾點思考》）