大氣污染防治地方立法的郴州探索
發表時間：2023-09-20
來源：《中國生態文明》雜志2023年第3-4期合刊
作者：鄧水平 曹俊
地處湖南省南部的郴州市環境空氣質量已連續5年達到國家環境空氣質量二級標準，成為湖南省空氣質量第一方陣中的“優等生”。2023年是貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，如何鞏固并提升藍天保衛戰的成績，做到優中更優、好中更好？郴州的選擇是在新的起點、新的要求下，制定出臺大氣污染防控地方性法規。現已完成《郴州市大氣污染防控條例（建議稿）》，召開了專家咨詢會。專家認為，郴州市的大氣污染防治實踐經驗值得總結，研究制定地方性實施條例是必要的；條例建議稿科學合理、具體務實，具有時代性，可以為郴州的大氣污染防治提供支撐。
一、站在新的起點，立足于通過高水平保護保障和推動高質量發展
郴州啟動大氣污染防治地方性立法，是對時代需要的回應。關于大氣污染防治，國家層面的《中華人民共和國大氣污染防治法》和省級層面的《湖南省大氣污染防治條例》都明確了生態環境主管部門對大氣污染防治實施統一監督管理，但如何適應時代需要，堅持源頭管控，強化聯防聯控、預警預報，實現分區管控，形成齊抓共管、全民共治的局面，在地方操作層面，亟須法律保障。
郴州啟動大氣污染防治地方性立法，是推動高質量發展的需要。2022年，面對超出預期的困難，郴州實現了保護與發展雙提升——全市GDP等10項經濟指標增速居全省第一，固投增速等7 項指標居全省第二，城區環境空氣質量連續5年保持國家二級標準，全年實現無重度以上污染天氣。對于環境空氣質量改善，國家的要求是“只能變好不能變差”，湖南省的目標是“一年見成效、兩年大提升、三年大變樣”。如何鞏固已有成績并進一步提升，如何讓保護和治理助推高質量發展，需要法治護航。
郴州啟動大氣污染防治地方性立法，是實現生態環境高水平保護的需要。針對大氣污染防控，郴州近年來出臺了一些規范性文件，如《關于市城區規范銷售和禁止燃放煙花爆竹的通告》《郴州市市城區高污染燃料禁燃區管理規定》《郴州市人民政府辦公室關于下達2022年夏季高溫季節重點涉氣企業生產管控計劃的通知》等，發揮了積極作用。但是，規范性文件缺乏強制力，也很難針對每一類污染源都出臺規范性文件，而且即便制定工業企業大氣污染防治條例或揚塵污染防治條例等，也無法高效管控多元污染源。為了確保污染防治取得應有成效，針對郴州大氣污染的特殊性出臺地方法規很有必要。
二、抓住新的痛點，針對的主要問題是空氣質量的穩定改善率
郴州市自2018年以來，經過不懈努力，環境空氣質量已連續5年達到國家環境空氣質量二級標準，但是改善率這一指標卻在 “拉后腿”。2022年，郴州城區PM2.5濃度提前實現低于省定任務目標值，提前實現“十四五”目標，在全省排名第二；PM2.5、PM10、CO、NO2這4個指標的年均濃度全部降低，環境空氣質量綜合指數、空氣質量優良率這兩項指標在全省排名第四，但二者的改善率卻排在末位，前者是倒數第四，后者是倒數第一。可以說，改善率已經成為郴州之痛。同時，郴州治氣還面臨著新問題，即臭氧污染，2022年唯有這項指標不降反升。
與改善率之痛和臭氧污染的新問題相對應的是，郴州的污染減排挑戰巨大，管理手段基本用足，末端治理的空間越來越小，產業結構偏重，結構調整到了瓶頸，通過管理實現減排的空間也越來越小，再加上三面環山的“山”字形地勢，污染物易進不易出，易累積不易擴散。
目前看來，郴州環境空氣質量要想再有提升，需要深入調整產業結構，需要全面推進高能耗、高排放企業的廢氣深度治理，需要全面排查固定污染源與流動污染源的底數以實施分時段管控，需要抓住區域內點多面廣的面源污染管控，還需要從粗放式管理向精細化管控轉變。可以說，郴州市環境空氣質量改善面對的主要矛盾，不是達標，而是持續穩定向好，提升改善率；不是單一治氣，而是復合型治氣；不是政府強制要求治理，而是民主協商治理。
鑒于此，郴州的立法建議稿采取的是綜合性立法模式，立法的主要內容是針對多元污染問題，側重預先防控。相應地，在立法建議稿中，關于監管體制，一是明晰了各級政府和有關部門對大氣污染的防控職責，細化大氣污染防控的職責分工；二是賦予了基層執法權，賦予鄉鎮人民政府、街道辦事處大氣污染防控監管職責或行使執法權。關于防治制度和措施，一是堅持源頭治理，將預警預報法制化；二是創新性規定了一些監督管理制度，如網格化管理制度；三是增設了宣傳教育條款，將大氣環境保護知識納入中小學學校教育等。
三、突出新的重點，把郴州的網格化管理等成功實踐升華為法規
空氣質量好的時候靠治，空氣質量不好的時候靠防，重污染天氣靠控，這是郴州藍天保衛戰的思路。做好治、防、控，郴州近年來最有力的管理手段就是，空氣質量網格化管理。把網格化管理等成功做法升華為法規，強勢推進和細化政府部門責任，是郴州大氣污染防治立法的主要內容。
郴州的空氣質量網格化管理，依托行政區劃，堅持屬地管理原則，按照部門法定職責，全面壓實各級政府和部門的責任，做到管理的橫向到邊、縱向到底。出臺《郴州市城區空氣質量達標網格化管理工作實施意見》《空氣質量網格化管理考核辦法》，將網格劃分為一級網格、二級網格、三級網格、特殊網格和重點網格，建立了巡查督辦、任務交辦、問題查處、信息通報等制度，形成了“發現問題－交辦問題－處理問題－反饋督辦－歸檔考核”的常態化管理模式。
可以說，郴州的空氣質量網格化管理基本實現了“基層吹哨，部門報到”，破解了“看得見的管不了，管得著的看不見”的難題，打開了市級引導，縣市區（園區）主導，鄉鎮（街道）村（社區）、企業聯動改善環境空氣質量的新局面。
如果說網格化管理是壓實了屬地責任，那么對于全市范圍的重污染天氣的防和控，靠的則是全市精準調度。更新《郴州市重污染天氣應急減排清單》，制定《大氣污染防治特護期“十條”強化管控措施》，在非常時期采取非常手段，細化應急減排措施和重點行業錯峰生產安排。構建區域聯防聯控新格局，全市一盤棋、統一調度、統籌推進，全力應對以外源輸入為主的重污染天氣。
現在的立法建議稿已將這些經驗納入其中，郴州將進一步總結湖南省和郴州市大氣污染防治工作的實踐經驗，進一步修改完善部門條文，爭取制定出一部科學的、針對性強的地方法規，助推生態環境高水平保護和高質量發展。
（作者單位：鄧水平，湖南省郴州市生態環境局；曹俊，中國生態文明研究與促進會）