生態環境違法行為處理的三階段思維
發表時間：2023-12-29
來源：《中國生態文明》雜志2023年第3-4期合刊
作者：張武丁
一些生態環境違法行為的處理，往往讓執法者感到心有不甘又難以言明，也讓執法相對人覺得不能信服，擔心會以基本相同的事實再次被處理。比如在處理生產設施建成且已排污而污防設施不確定的問題時，執法人員的關注點該在哪？是末端的污染排放，還是污防設施建設，抑或是環境影響評價？其邏輯上的先后、輕重及關聯該怎么判斷？再比如對于同時排放水、氣、固廢等要素的問題時，該怎么處罰？筆者根據多年的實踐工作經驗認為，要想處理好這些復雜的生態環境違法行為，需要從根本上掌握生態環境違法行為事前、事中和事后三個階段的劃分，從而清晰地判斷違法行為的個數及其相互關系。
一、防治目標的實現可以分為事前、事中、事后三個階段
生態環境違法行為與建設開發活動的實施推進過程密切相關，各個階段都有可能出現應當予以處理的生態環境違法行為。《環境保護法》（以下簡稱《環保法》）第一條就明確“為了保護和改善環境，防治污染和其他公害”，意在防治，即預防和治理；第五條明確了保護優先、預防為主、綜合治理等原則。在《環保法》的基礎上，對于“防治”的目的，《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》等各要素法反復予以補強。
一是以環境影響評價為核心的事前預防。《環保法》第十九條規定，編制有關開發利用規劃，建設對環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價；未依法進行的，規劃不得組織實施、項目不得開工建設。國家為此施行了以預防因規劃和建設項目實施后對環境造成不良影響的《環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》）等。
二是以污染防治設施建設為核心的事中預防。《環保法》第四十一條規定，建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用，且應當符合經批準的環境影響評價文件的要求。《建設項目環境保護管理條例》（以下簡稱《建設條例》）第十九條規定，需要配套建設的環保設施未經驗收或者驗收不合格，不得投入生產或者使用。
三是以排污許可證為核心的事后治理。《環保法》第四十一條規定，防治污染設施不得擅自拆除或者閑置；第四十五條規定，實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。《排污許可管理條例》（以下簡稱《排污條例》）第十一條明確，依法取得建設項目環境影響報告書（表）批準文件，或者已經辦理環境影響登記表備案手續，才予以頒發排污許可證。
就調試問題而言，《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》第六條規定，應當確保調試期間污染物排放符合國家和地方有關污染物排放標準和排污許可等相關管理規定；環保設施未與主體工程同時建成，或者應當取得而未取得排污許可證，不得進行調試。可見，環境影響評價和排污許可的關系如下：無證不得排污，而要取得許可證，就要先獲得環境影響評價手續。
綜上，關于三個階段可以如下方式來劃分。實現審批是事前階段的結束，以獲得排污許可證為界，之前為事中階段，之后為事后階段。
作為監督管理的法定主要依據和末端排污的最重要管理憑證，《排污條例》第十七條規定，排污許可證是對排污單位進行生態環境監管的主要依據；排污單位應當遵守排污許可證規定，按照生態環境管理要求運行和維護污染防治設施，建立環境管理制度，嚴格控制污染物排放。
《環保法》在必須以公共普遍適用的原則規則作為主要內容的情況下，對環境影響評價和排污許可作出了明確規定。就環境影響評價來說，除第十九條要求進行環境影響評價外，第六十一條規定，“未依法提交建設項目環境影響評價文件或者未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀”；第六十三條第一項規定，建設項目未依法進行環境影響評價，被責令停止建設而拒不執行且尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，將案件移送公安機關，將處罰上升至人身罰——行政拘留。
就排污及其許可來說，《環保法》中除第四十五條外，還有第五十九條、第六十條、第六十三條等規定。第五十九條規定，違法排放污染物受到罰款處罰，被責令改正拒不改正，可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰；罰款處罰按照防治污染設施的運行成本等因素確定。第六十條規定，超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物，可以責令采取限制生產、停產整治等措施，直至報經政府批準，責令停業、關閉。第六十三條第二項規定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止而拒不執行，處理同第六十三條第一項的規定。
預防的有無以及效果的好壞，最終都要通過污染治理來體現。對那些不顧環境影響評價、不建設防治設施、有設施不實施運行治理的違法行為，法律、法規都有明確的處罰規定。《環保法》第四十二條規定，嚴禁通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物，否則，將依據第六十三條第三項規定予以處理。《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》也對嚴重違法排放污染物行為，詳細規定了限制人身自由的行政拘留和刑事處罰情形。
《建設項目環境保護事中事后監督管理辦法（試行）》將事前、事中、事后三個階段予以明確。其第二條規定，事中監督管理，是指環保部門對本行政區域內的建設項目自辦理環評手續后到正式投入生產或使用期間，落實經批準的環評文件及批復要求的監督管理；事后監督管理，是指環保部門對本行政區域內的建設項目正式投入生產或使用后，遵守環保法律法規情況，以及按照相關要求開展環境影響后評價情況的監督管理。事前問題雖無明文規定，但事中監督管理的起點，就是從經批準的環境影響評價文件及批復文件等開始的，之前的階段，就是以環境影響評價為核心的事前預防。
二、現實中經常需要面對混合違法行為
多個生態環境違法行為混在一起，是執法者面對的常態。比如，發現違法行為時已進入生產運行階段，但沒有環境影響評價手續，或者沒有驗收。這時候，如果不能將建設項目理解為連續密切的發展過程，理不清三個階段的劃分，就容易陷入思維混亂、思路模糊的狀態，處理起來也會顧此失彼。
掌握了三個階段的劃分，就能夠準確判斷違法行為的性質。全國人大常委會法工委2007年3月21日作出的《關于建設項目環境管理有關法律適用問題的答復意見》規定，“關于建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件卻已建成建設項目，同時該建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，應當分別依照《環評法》第三十一條、《建設條例》第二十八條的規定作出相應處罰”。原環境保護部2018年2月22日發布的《關于建設項目 “未批先建”違法行為法律適用問題的意見》對此予以引述和解釋，“未批先建”并已建成投入生產或者使用，同時構成“未批先建”和違反環保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為，應當分別依法作出相應處罰。也就是說，違法行為橫跨幾個階段，處理時正處在第三階段。
上述官方答復意見所述的違法行為，就是貫通三個階段的違法行為。在處罰問題上，考慮到后一階段的違法是從前一階段未合理辦理或者未嚴格遵守開始的，后一階段的處罰依據只能是前一階段獲得的或者應獲得的手續，畢竟法不溯及既往；而對于第一階段的違法行為，就無法處罰。因沒有涉及排污許可，“主體工程正式投入生產或者使用”就成為從第二階段“需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格”邁入第三階段的違法界限標志，還因為不是具體案例而沒有排污數據等定量支持（如超標超總量），也就不涉及有關處罰。由此可以看出，“三同時”中的“同時設計、同時施工”，都在于預防，“同時投產使用” 則在于治理。
《環保法》第四十七條規定的突發環境事件風險控制和應急準備，第四十二條規定的“排放污染物的企業事業單位，應當建立環境保護責任制度，明確單位負責人和相關人員的責任”“重點排污單位應當按照國家有關規定和監測規范安裝使用監測設備，保證監測設備正常運行，保存原始監測記錄”等，都屬于與 “同時設計、同時施工”相當的 “預防”之列。還有其他眾多相關規定，如環境保護有關法律法規的要求和技術標準規范等，都是如此。至于應急處置和事后恢復，以及發現的單個違法排污行為（區別于前文提到的“已建成且已排污”），比如與污染防治設施建設根本無關的隨意秸稈燃燒、向水體偷倒垃圾，乃至發現的歷史遺留問題等，都屬于治理之列。
三、監督管理執法崗位是關鍵
法律是武器，亦是衡器。要把紙面上的靜態規定變為現實生活中的鮮活法律，最重要的是基層一線人員的處理。因為在執法相對人看來，具體辦案人員掌握著問題調查權、陳述采納權、申辯主導權、處罰建議權等，還有可能左右接受單位領導決定的咨詢導向權。因此，監督管理執法崗位的工作人員能否系統考慮、準確判斷、合理處理，就格外重要。
執法的正確敏銳與三個階段的合理區分，內外相關，對錯相應。因此在面對違法行為時，需要以三個階段的劃分為手段，前提是要判斷是否需要處罰。《行政處罰法》（以下簡稱《處罰法》）第三十三條規定，違法行為輕微并及時改正且沒有造成危害后果的、當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰；初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。具體操作過程中，要把握好以下三個方面。
第一，進行階段劃分，確定所在位置。對夠不上“不予處罰的”，從已知違法行為入手，系統思考，整體看待，全面調查。對處在第三階段的，在圍繞排污治理的實質問題時，同時調查之前的污染防治設施建設預防、更前的環境影響評價預防是否合法規范，尤其是第二階段進入第三階段的標志，即污染防治設施建成、驗收、排污許可證。對處于第二階段的，在調查污染防治設施建設重點的同時，還要調查之前的第一階段環境影響評價，關注點在于是否獲得批復。對處于第一階段的，以環境影響評價為重點，對規劃沒有組織實施、項目沒有開工建設的，則不能處罰。
第二，綜合案情和證據，合理合法處理。一是按照《處罰法》第三十六條規定，把握好期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。二是堅守《處罰法》第四十條規定，掌握好事實和證據，違法事實不清、證據不足的，不得給予行政處罰。三是依照《處罰法》第二十九條規定，確定好法條競合、合并吸收等問題。對于性質相同的，往往需要結合案情考慮。例如，預防階段的問題，就可以被排污階段的現實問題等所吸收、覆蓋和合并，不一定都要實施調查處理；對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰；對同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。四是根據《生態環境行政處罰辦法》第五十五條規定，準確認定違法行為個數，對同一當事人的兩個或者兩個以上環境違法行為，可以分別制作行政處罰決定書，也可以列入同一行政處罰決定書。五是依據《處罰法》第五十七條規定，科學處理處罰決定。調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，并根據不同情況分別作出行政處罰決定、不予行政處罰等規定。
第三，處罰決定與責令改正不要求完全對應。《處罰法》第二十八條規定，行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。對事中階段問題，要責令補建與其規模相適應的污染防治設施、建立和明確環境保護責任制度及責任人等；對事后階段問題，既要責令申請取得排污許可證，按照許可證要求規范排放種類、濃度、排放量，排放口位置和數量、污染物排放方式和排放去向，還要關注責令污染防治設施運行和維護要求、污染物排放口規范化建設要求等，也要注重責令自行監測、環境管理臺賬記錄、排污許可證執行報告的內容和頻次等要求等問題。
從以上分析可知，在責令改正違法行為的問題上，不能僅針對處罰所指向的部分，而要全面考慮（不是全部，如預防性質的污染防治費用列入工程造價等就不能），至少要包含實施處罰違法行為的改正和發現違法行為的改正，否則就不能做到一次性指出問題，既會給企業遺留被處罰隱患，也難以實現處罰的目的。從事物發展邏輯上看，盡可能從最初違法行為開始，依次向下，尤其要注意根據實施的處罰，確定具有節點、標志和決定性作用的責令改正。
明確案件所處階段，是處理具體問題的起點，是分析復雜事物的源泉，更是實施行政處理，特別是處罰的首要問題。全面、系統和到位的處理，才能找準問題的根源、找全違法的表現、找好改正的目的，做到一次性解決問題，從而避免進入“選擇執法”陷阱，更好實現教育改正目 的。
（作者單位：河南省三門峽市生態環境局）